(EU) 2024/1265Směrnice Rady (EU) 2024/1265 ze dne 29. dubna 2024, kterou se mění směrnice 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států

(1)

S cílem zajistit, aby členské státy plnily povinnosti vyplývající ze Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“) v oblasti rozpočtové politiky, a zejména pokud jde o vyvarování se nadměrným schodkům veřejných financí, stanoví směrnice Rady 2011/85/EU (3) podrobná pravidla týkající se charakteristických rysů rozpočtových rámců členských států.

(2)

Na základě zkušeností s hospodářskou a měnovou unií získaných od vstupu směrnice 2011/85/EU v platnost je nutné změnit požadavky této směrnice týkající se pravidel a postupů, které tvoří rozpočtové rámce členských států.

(3)

Ve zvláštní zprávě č. 22/2019 nazvané „Požadavky EU na vnitrostátní rozpočtové rámce: je třeba je dále posílit a lépe sledovat jejich uplatňování“ Evropský účetní dvůr přezkoumal požadavky Unie na vnitrostátní rozpočtové rámce a doporučil Komisi, aby tyto požadavky přezkoumala s ohledem na mezinárodní standardy a osvědčené postupy. Evropský účetní dvůr navrhl konkrétní opatření ke zlepšení rozsahu a účinnosti vnitrostátních rozpočtových rámců, zejména pokud jde o střednědobé rozpočtové rámce a nezávislé fiskální instituce.

(4)

Komise ve sdělení ze dne 5. února 2020 nazvaném „Přezkum správy ekonomických záležitostí – Zpráva o používání nařízení (EU) č. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 a 473/2013 a o vhodnosti směrnice Rady 2011/85/EU“ poukázala na značný, avšak nerovnoměrný pokrok ve vývoji vnitrostátních rozpočtových rámců, vzhledem k tomu, že právo Unie stanoví pouze minimální požadavky a že provádění a dodržování vnitrostátních předpisů bylo velmi rozdílné. Uvedené sdělení se rovněž zabývalo tím, do jaké míry bude rámec podporovat potřeby v oblasti hospodářské, environmentální a sociální politiky v souvislosti s přechodem ke klimaticky neutrálnímu a digitálnímu evropskému hospodářství efektivně využívajícímu zdroje a doplňovat klíčovou úlohu regulačního prostředí a strukturálních reforem.

(5)

Komise ve sdělení ze dne 11. prosince 2019 nazvaném „Zelená dohoda pro Evropu“ vyzvala k většímu využívání nástrojů zeleného rozpočtování s cílem přesměrovat veřejné investice, spotřebu a zdanění na environmentální priority a vyhnout se dotacím s nepříznivým dopadem. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1119 (4) stanoví cíl klimatické neutrality pro celou Unii do roku 2050 a po orgánech Unie a členských státech požaduje, aby pokročily ve zvyšování adaptivních schopností. Komise se zavázala spolupracovat s členskými státy na kontrole a porovnávání postupů pro zelené rozpočtování.. Ve sdělení ze dne 24. února 2021 nazvaném „Vytvoření Unie odolné vůči změně klimatu – nová strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu“ Komise poukázala na makrofiskální význam změny klimatu a zdůraznila potřebu zvýšit odolnost Unie vůči dopadům změny klimatu. Evropský semestr poskytuje další rámec na podporu tohoto úsilí a Nástroj pro technickou podporu, zřízený nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/240 (5), nabízí praktickou pomoc při jeho provádění.

(6)

Ve sdělení ze dne 9. listopadu 2022 o směrech pro reformu rámce správy ekonomických záležitostí EU Komise zdůraznila potřebu posílit udržitelnost dluhu, snížit vysokou míru veřejného zadlužení a zároveň podpořit udržitelný a inkluzivní růst ve všech členských státech. Hlavními cíli těchto směrů je posílit odpovědnost členských států, zjednodušit rámec a více se zaměřit na střednědobý horizont, a to ve spojení s důraznějším a soudržnějším vymáhání.

(7)

S cílem zlepšit dodržování ustanovení Smlouvy o fungování EU a zejména předcházet nadměrným schodkům veřejných financí ve smyslu článku 126 Smlouvy o fungování EU by měly právní předpisy členských států obsahovat zvláštní ustanovení k posílení odpovědnosti členských států v souladu se sdělením Komise ze dne 9. listopadu 2022 o směrech pro reformu rámce správy ekonomických záležitostí EU, a to nad rámec ustanovení, která jsou v současnosti vyžadována směrnicí 2011/85/EU. Na základě poznatků získaných při provádění uvedené směrnice a s cílem odstranit nedostatky zjištěné během jejího dosavadního provádění by se její změny měly týkat také ustanovení o transparentnosti, statistice, prognózách a sestavování střednědobých rozpočtů.

(8)

Tato pozměňující směrnice je součástí balíčku společně s nařízením Parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 (6) a nařízením Rady (EU) 2024/1264 (7), Tyto tři legislativní akty (dále společně jen „reforma rámce správy ekonomických záležitostí“) společně reformují rámec správy ekonomických záležitostí Unie a začleňují do práva Unie obsah hlavy III (Rozpočtový pakt) Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (8) ze dne 2. března 2012 v souladu s článkem 16 této smlouvy. Reforma rámce správy ekonomických záležitostí vychází ze zkušeností s prováděním uvedené smlouvy ze strany členských států a zachovává střednědobé zaměření rozpočtového paktu jako nástroj k dosažení rozpočtové kázně a podpory růstu. Reforma rámce správy ekonomických záležitostí zahrnuje posílený rozměr specifický pro jednotlivé země, jehož cílem je zvýšit odpovědnost členských států, mimo jiné zachováním poradní úlohy nezávislých fiskálních institucí, která v zásadě vychází ze společných zásad rozpočtového paktu pro vnitrostátní mechanismy fiskální nápravy navržených Komisí ve sdělení ze dne 20. června 2012 v souladu s čl. 3 odst. 2 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii. Analýza výdajů očištěných o vliv diskrečních opatření na straně příjmů pro celkové posouzení souladu požadované rozpočtovým paktem je stanovena v nařízení (EU) 2024/1263. Stejně jako v rozpočtovém paktu jsou dočasné odchylky od střednědobého plánu povoleny pouze za výjimečných okolností v souladu s nařízením (EU) 2024/1263. Podobně jako u rozpočtového paktu by v případě významných odchylek od střednědobého plánu měla být provedena opatření za účelem nápravy těchto odchylek ve vymezeném časovém období. Reforma rámce správy ekonomických záležitostí posiluje fiskální dohled a postupy vymáhání, aby byl naplněn závazek podporovat zdravé a udržitelné veřejné finance a udržitelný a inkluzivní růst. Reforma rámce správy ekonomických záležitostí tak zachovává základní cíle rozpočtové kázně a udržitelnosti dluhu stanovené v rozpočtovém paktu.

(9)

Předpokladem tvorby vysoce kvalitních statistik, které je možno porovnávat mezi všemi členskými státy, jsou kompletní a spolehlivé postupy veřejného účetnictví pro všechny subsektory sektoru vládních institucí. Dostupnost a kvalita statistik vycházejících z Evropského systému národních a regionálních účtů (ESA) je zásadní pro zajištění řádného fungování rámce fiskálního dohledu Unie. Systém ESA 2010 vychází z informací poskytovaných na akruální bázi. Je proto žádoucí zlepšit sběr akruálních údajů a informací potřebných k vytváření statistik na akruální bázi, a to komplexním a konzistentním způsobem ve všech subsektorech sektoru vládních institucí.

(10)

Dostupnost údajů s vyšší frekvencí může odhalit vzorce, které si zaslouží bližší sledování, a zlepšit kvalitu rozpočtových prognóz. Členské státy a Komise (Eurostat) by měly zveřejňovat čtvrtletní údaje o schodku a dluhu s použitím definic uvedených v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, který je připojen ke Smlouvě o Evropské unii (Smlouva o EU) a ke Smlouvě o fungování EU. Zveřejňování rozpočtových údajů s vyšší frekvencí přizpůsobených vnitrostátním rozpočtovým definicím by mělo být stanoveno na základě vnitrostátních požadavků na transparentnost a potřeb uživatelů s cílem zvýšit odpovědnost členských států.

(11)

Zkreslené a nerealistické makroekonomické a rozpočtové prognózy pro právní předpisy týkající se ročních a víceletých rozpočtů mohou značně narušit účinnost fiskálního plánování a v důsledku toho poškodit závazek k rozpočtové kázni. V zájmu zlepšení výchozích předpokladů by členské státy měly porovnávat své makroekonomické a rozpočtové prognózy s nejaktuálnějšími prognózami Komise a případně s prognózami jiných nezávislých subjektů.

(12)

V zájmu zvýšení jejich kvality by makroekonomické a rozpočtové prognózy pro roční a víceleté fiskální plánování sektoru vládních institucí měly být předmětem pravidelných, objektivních a komplexních následných hodnocení prováděných nezávislým subjektem nebo jinými subjekty, které jsou ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkčně samostatné, odlišnými od subjektu, který danou prognózu sestavuje. Tato hodnocení by měla zahrnovat přezkum hospodářských předpokladů, porovnání s prognózami připravenými jinými institucemi a hodnocení úspěšnosti minulých prognóz.

(13)

Nezávislé subjekty pověřené sledováním veřejných financí v členských státech jsou aktivními stavebními prvky rozpočtových rámců. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 473/2013 (9) vyžaduje, aby členské státy, jejichž měnou je euro, měly nezávislé fiskální instituce pověřené schvalováním nebo vypracováváním makroekonomických prognóz, přičemž stanoví zvláštní záruky týkající se jejich nezávislosti a technické způsobilosti. Aniž jsou dotčeny požadavky podle uvedeného nařízení, měl by úkol nezávislých fiskálních institucí vypracovávat, posuzovat nebo schvalovat makroekonomické prognózy v souladu s touto směrnicí zohledňovat zavedené vnitrostátní postupy a praxi v členských státech, včetně postupů a praxe týkajících se okamžiku, kdy je daný úkol prováděn.

(14)

Aby bylo možné posílit odpovědnost ve fiskální politice, měly by mít nezávislé fiskální instituce vysokou míru provozní nezávislosti, potřebné zdroje k plnění svých úkolů a rozsáhlý a včasný přístup k potřebným informacím. Členské státy mohou zřídit více než jednu nezávislou fiskální instituci a každá z nich může plnit jeden nebo více úkolů stanovených v této pozměňující směrnici, pokud je jasně rozdělena odpovědnost a nedochází k překrývání jejich pravomocí. Je třeba se vyvarovat nadměrné roztříštěnosti pravomocí k plnění úkolů v oblasti sledování mezi různé instituce. Podoba těchto subjektů provádějících sledování by měla zohledňovat stávající institucionální uspořádání a administrativní strukturu dotčeného členského státu.

(15)

V zájmu zlepšení rozpočtového plánování je třeba věnovat v co největší míře náležitou pozornost makrofiskálním rizikům plynoucím ze změn klimatu, včetně jejích environmentálních a distribučních dopadů. Pochopení možných mechanismů, jejichž prostřednictvím otřesy související s klimatem dopadají na veřejné finance, je klíčové pro vnitrostátní strategie omezování a řízení fiskálních rizik plynoucích ze změny klimatu a souvisejících katastrof.

(16)

Ačkoli pro demokratickou odpovědnost je schvalování právních předpisů o ročním rozpočtu klíčovým krokem v rozpočtovém procesu, jednoletá perspektiva rozpočtového plánování poskytuje omezený základ pro zdravou fiskální politiku, neboť většina opatření má dopady, které značně přesahují roční rozpočtový cyklus. Účinné střednědobé fiskální plánování tak posiluje důvěryhodnost fiskální politiky a zároveň zohledňuje udržitelnost dluhu. Toto plánování by se mělo opírat o jasné a konzistentní vymezení vnitrostátních střednědobých rozpočtových cílů pro sektor vládních institucí, které jsou uvedeny v národních střednědobých plánech. V zájmu posílení víceletého rozpočtového výhledu by mělo být plánování právních předpisů o ročním rozpočtu v souladu s vnitrostátními střednědobými rozpočtovými cíli.

(17)

Aby rozpočtové rámce účinně podporovaly rozpočtovou kázeň a udržitelnost veřejných financí, měly by komplexně pokrývat veřejné finance. Z toho důvodu by měla být zvláštní pozornost věnována operacím těch subjektů a fondů sektoru vládních institucí, které nejsou součástí řádných rozpočtů, ale jsou součástí sektoru vládních institucí, včetně subsektorů, a které mají okamžitý nebo střednědobý dopad na rozpočtové pozice členských států. Členské státy by měly rovněž zveřejnit hodnoty odpovídající souhrnnému dopadu těchto subjektů a fondů na saldo a dluh sektoru vládních institucí. Měly by se zveřejňovat podrobné informace o dopadu daňových výdajů na příjmy.

(18)

Nástroje zeleného rozpočtování mohou pomoci přesměrovat veřejné příjmy a výdaje na ekologické priority. Pravidelné podávání příslušných informací v tomto ohledu zlepšuje projednávání rozpočtu. Členské státy by mohly zveřejňovat informace o tom, jak příslušné prvky jejich rozpočtů přispívají k plnění závazků v oblasti klimatu a životního prostředí na vnitrostátní a mezinárodní úrovni, a použitou metodiku. Členské státy by měly zveřejňovat údaje a popisné informace zvlášť pro položky výdajů, daňových výdajů a příjmů. Členské státy by mohly zveřejňovat informace o distribučním dopadu rozpočtových politik a v rámci zeleného rozpočtování zohledňovat aspekty související se zaměstnaností, sociální aspekty a distribuční aspekty, jak je uvedeno v nařízení (EU) č. 473/2013 a ve sdělení Komise ze dne 28. září 2022 nazvaném „Lepší posouzení distribučního dopadu politik členských států“.

(19)

Náležitá pozornost by měla být věnována existenci podmíněných závazků. Podmíněné závazky zahrnují potenciální závazky závisející na výskytu nejisté budoucí události nebo stávající závazky, u nichž není platba pravděpodobná nebo u nichž částku pravděpodobné platby nelze spolehlivě stanovit. Patří k nim například vládní záruky, úvěry v selhání, závazky vyplývající z činnosti veřejných společností a v rozsahu, v jakém je to možné, podmíněné závazky související s katastrofami a klimatem.

(20)

Přírodní katastrofy a extrémní povětrnostní události postihly většinu členských států a očekává se, že změna klimatu zvýší četnost a intenzitu těchto jevů. Vlády investují do opatření na přizpůsobení se změně klimatu a přispívají k pokrytí nákladů na pomoc při katastrofách, na obnovu a rekonstrukci a v některých případech působí jako pojistitel poslední instance. Vzhledem ke stávajícím a budoucím výzvám v oblasti udržitelnosti veřejných financí by zvláštní pozornost měla být věnována vládním závazkům a rizikům pro finance sektoru vládních institucí vyplývajícím z přírodních katastrof a otřesů souvisejících s klimatem, počínaje sběrem a zveřejňováním informací o fiskálních nákladech na minulé události v rozsahu, v jakém je to možné.

(21)

Podávání zpráv o makrofiskálních rizicích vyplývajících ze změny klimatu, podmíněných závazcích souvisejících se změnou klimatu a fiskálních nákladech ve vztahu ke katastrofám se zlepšuje, stále však zůstává v počáteční fázi a metodiky a ukazatele pro tyto zprávy se stále vyvíjejí. Podávání zpráv bude od orgánů veřejné správy vyžadovat značné úsilí. S ohledem na tyto výzvy by se mělo podávání zpráv v těchto oblastech v maximální možné míře provádět a vyvíjet souběžně s takovým metodickým pokrokem.

(22)

Komise by měla nadále pravidelně monitorovat provádění směrnice 2011/85/EU. Měly by být identifikovány a sdíleny osvědčené postupy týkající se provádění uvedené směrnice.

(23)

Směrnice 2011/85/EU by proto měla být odpovídajícím způsobem změněna.

(24)

Vzhledem ke stávající lhůtě uvedené v Paktu o stabilitě a růstu, měla by tato směrnice z důvodu naléhavosti vstoupit v platnost dnem vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie,

1)

Článek 2 se mění takto:

2)

Článek 3 se nahrazuje tímto:

3)

Článek 4 se mění takto:

4)

Článek 5 se nahrazuje tímto:

(*2)  Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 ze dne 29. dubna 2024 o účinné koordinaci hospodářských politik a mnohostranném rozpočtovém dohledu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. o 1466/97 (Úř. věst. L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj).“ "

5)

Článek 6 se mění takto:

6)

Článek 7 se nahrazuje tímto:

7)

Článek 8 se zrušuje.

8)

Název kapitoly V se nahrazuje slovy „NEZÁVISLÉ FISKÁLNÍ INSTITUCE“.

9)

V kapitole V se vkládá nový článek, který zní:

(*3)  Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku (Úř. věst. L 209, 2.8.1997. s. 6).“ "

10)

Článek 9 se mění takto:

11)

Články 10 a 11 se nahrazují tímto:

12)

Název kapitoly VI se nahrazuje tímto: „TRANSPARENTNOST FINANCÍ SEKTORU VLÁDNÍCH INSTITUCÍ“.

13)

Článek 12 se nahrazuje tímto:

14)

Článek 14 se nahrazuje tímto:

15)

Článek 16 se nahrazuje tímto: