(EU) 2021/1767Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1767 ze dne 6. října 2021, kterým se mění nařízení (ES) č. 1367/2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství

(1)

Unie a její členské státy jsou smluvními stranami Úmluvy Evropské hospodářské komise Organizace spojených národů (EHK OSN) o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“) (3), z nichž každá strana má své vlastní i sdílené odpovědnosti a povinnosti podle uvedené úmluvy.

(2)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 (4) bylo přijato s cílem přispět k provádění závazků vyplývajících z Aarhuské úmluvy stanovením pravidel jejího uplatňování na orgány a subjekty Unie.

(3)

Ve svém sdělení ze dne 11. prosince 2019 o Zelené dohodě pro Evropu se Komise zavázala, že zváží změnu nařízení (ES) č. 1367/2006, aby se zlepšil přístup ke správnímu a soudnímu přezkumu na úrovni EU ze strany občanů a nevládních organizací působících v oblasti životního prostředí, kteří mají konkrétní pochyby ohledně slučitelnosti správních aktů, jež mají dopady na životní prostředí, s právem životního prostředí. Komise se rovněž zavázala přijmout opatření ke zlepšení přístupu občanů a nevládních organizací ke spravedlnosti před vnitrostátními soudy ve všech členských státech. Za tímto účelem vydala sdělení ze dne 14. října 2020„Zlepšení přístupu ke spravedlnosti v otázkách životního prostředí v EU a jejích členských státech“, ve kterém prohlašuje, že „přístup k právní ochraně v oblasti životního prostředí, a to jak prostřednictvím Soudního dvora Evropské unie, tak prostřednictvím vnitrostátních soudů jakožto soudů EU, je důležitým podpůrným opatřením, které má pomoci zajistit uskutečnění transformace v rámci Zelené dohody pro Evropu a posílit úlohu, kterou může občanská společnost plnit jako strážce demokratického prostoru“.

(4)

Aniž je dotčena pravomoc Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) rozhodovat o nákladech řízení, náklady soudních řízení podle nařízení (ES) č. 1367/2006 nesmí být nepřiměřeně vysoké, což vyplývá z čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy. Orgány a subjekty Unie se proto budou snažit pouze vynakládat přiměřené prostředky, a budou tak žádat o náhradu přiměřených nákladů v těchto řízeních.

(5)

S ohledem na ustanovení čl. 9 odst. 3 a 4 Aarhuské úmluvy, jakož i na nález a doporučení poskytnuté Výborem pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy ve věci ACCC/C/2008/32, by právo Unie mělo být uvedeno do souladu s ustanoveními Aarhuské úmluvy o přístupu ke spravedlnosti v otázkách životního prostředí způsobem, který je slučitelný se základními zásadami práva Unie a s jejím systémem soudního přezkumu.

(6)

Rada si rozhodnutím (EU) 2018/881 (5) vyžádala předložení studie zaměřené na možnosti, jak by Unie měla zohlednit nález Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy ve věci ACCC/C/2008/32, na niž by v případě potřeby navazoval návrh, kterým se mění nařízení (ES) č. 1367/2006. Mimoto Evropský parlament žádal o změnu nařízení (ES) č. 1367/2006 ve svých usneseních ze dne 15. listopadu 2017 o akčním plánu pro přírodu, lidi a hospodářství (6), ze dne 16. listopadu 2017 o přezkumu provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí (7)a ze dne 15. ledna 2020 o Zelené dohodě pro Evropu (8).

(7)

Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy stanoví, že v rámci svých vnitrostátních právních předpisů každá strana zajistí, aby členové veřejnosti, pokud splňují kritéria stanovená v příslušných vnitrostátních právních předpisech, měli přístup k soudním nebo jiným přezkumným řízením, aby mohli vznášet námitky proti hmotněprávní a procesní zákonnosti jakéhokoliv rozhodnutí, jednání nebo nečinnosti, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí. Postup správního přezkumu podle nařízení (ES) č. 1367/2006 doplňuje všeobecný unijní systém soudního přezkumu, který veřejnosti umožňuje žádat o přezkum správních aktů buď přímo prostřednictvím žaloby na úrovni Unie, konkrétně podle čl. 263 čtvrtého pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“), nebo prostřednictvím vnitrostátních soudů v souladu s článkem 267 Smlouvy o fungování EU. Právo a povinnost vnitrostátních soudů předložit SDEU žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 Smlouvy o fungování EU jsou zásadními prvky tohoto systému. Podle článku 267 Smlouvy o fungování EU, jak jej vykládá SDEU, jsou vnitrostátní soudy členských států nedílnou součástí systému soudní ochrany Unie jakožto obecné soudy unijního práva (9).

(8)

Omezení vnitřního přezkumu podle nařízení (ES) č. 1367/2006 na individuálně určené správní akty je hlavním důvodem nepřípustnosti žádostí podaných nevládními organizacemi, které působí v oblasti životního prostředí, usilujících o vnitřní přezkum podle článku 10 uvedeného nařízení, a to i pokud jde o správní akty, které mají širší oblast působnosti. Je proto nezbytné rozšířit oblast působnosti postupu vnitřního přezkumu stanoveného v uvedeném nařízení tak, aby zahrnoval i obecně určené nelegislativní akty.

(9)

Oblast působnosti nařízení (ES) č. 1367/2006 zahrnuje akty přijaté podle práva v oblasti životního prostředí. Ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy se naproti tomu týká návrhů směřujících proti aktům nebo nečinnosti, které „jsou v rozporu“ s právem životního prostředí. Je tedy třeba vyjasnit, že vnitřní přezkum by měl být proveden za účelem ověření, zda je správní akt v rozporu s právem životního prostředí.

(10)

Při posuzování toho, zda správní akt obsahuje ustanovení, která by mohla být z důvodu svých účinků v rozporu s právem životního prostředí, je třeba zvážit, zda by tato ustanovení mohla mít nepříznivé účinky na dosažení cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí stanovených v článku 191 Smlouvy o fungování EU. V takovém případě by postup vnitřního přezkumu měl zahrnovat i akty, které byly přijaty při provádění jiných politik než politiky Unie v oblasti životního prostředí.

(11)

Pokud jde o článek 263 Smlouvy o fungování EU, jak jej vykládá SDEU, má se za to, že akt má vnější účinky, a může být tedy předmětem žádosti o přezkum, pokud má mít právní účinky vůči třetím stranám. Přípravné akty, doporučení, posudky a další nezávazné akty, které nemají právní účinky vůči třetím stranám, a u nichž se proto nelze domnívat, že mají vnější účinky, by tudíž v souladu s judikaturou SDEU neměly být považovány za správní akty pro účely nařízení (ES) č. 1367/2006 (10).

(12)

V zájmu zajištění právní ucelenosti se má za to, že akt má právní účinky, a může být tudíž předmětem žádosti o přezkum v souladu s článkem 263 Smlouvy o fungování EU, jak jej vykládá SDEU (11). Pokud se má za to, že akt má právní účinky, znamená to, že tento akt může být předmětem žádosti o přezkum, bez ohledu na jeho formu, jelikož při posuzování jeho povahy se vychází z jeho účinků, cíle a obsahu (12).

(13)

Aby byl na provedení řádného postupu přezkumu dostatek času, je vhodné prodloužit lhůty stanovené v nařízení (ES) č. 1367/2006 pro podání žádosti o správní přezkum a lhůty pro odpověď na takovou žádost, jež jsou stanoveny pro orgány a subjekty Unie.

(14)

V souladu s judikaturou SDEU (13) jsou nevládní organizace působící v oblasti životního prostředí nebo jiné osoby z řad veřejnosti, které žádají o vnitřní přezkum správního aktu, povinny při uvádění důvodů žádosti o přezkum vymezit klíčové skutkové okolnosti nebo právní argumenty, které mohou vyvolat zásadní pochybnosti.

(15)

Rozsah přezkumného řízení podle nařízení (ES) č. 1367/2006 by měl zahrnovat hmotněprávní i procesní zákonnost napadaného aktu. V souladu s judikaturou SDEU se žaloba podle čl. 263 čtvrtého pododstavce Smlouvy o fungování EU a článku 12 nařízení (ES) č. 1367/2006 nemůže opírat o nové důvody či důkazy, které nebyly uvedeny v žádosti o přezkum, neboť jinak by byl požadavek odůvodnění takové žádosti uvedený v čl. 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 1367/2006 zbaven užitečného účinku a změnil by se předmět řízení zahájeného na základě této žádosti (14).

(16)

V souladu se Smlouvami a se zásadou autonomie vnitrostátních soudů nespadají akty přijaté orgány veřejné správy členských států, včetně vnitrostátních prováděcích opatření přijatých na úrovni členského státu, která vyžaduje nelegislativní akt v souladu s právem Unie, do oblasti působnosti nařízení (ES) č. 1367/2006.

(17)

Nevládní organizace působící v oblasti životního prostředí a jiné osoby z řad veřejnosti by měly mít právo požádat orgány a subjekty Unie o vnitřní přezkum jejich správních aktů či případů nečinnosti v souladu s podmínkami stanovenými v nařízení (ES) č. 1367/2006 ve znění tohoto nařízení.

(18)

Při prokazování porušování svých práv by měly být osoby z řad veřejnosti schopny tuto skutečnost doložit. To může zahrnovat neodůvodněné omezení nebo překážku při výkonu těchto práv.

(19)

Osoby z řad veřejnosti nejsou povinny prokazovat, že jsou bezprostředně a osobně dotčeny ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce Smlouvy o fungování EU, jak jej vykládá SDEU (15). Aby se však zabránilo tomu, že by osoby z řad veřejnosti disponovaly bezvýhradným právem požádat o vnitřní přezkum („actio popularis“), což se podle Aarhuské úmluvy nevyžaduje, měly by prokázat, že jsou, ve srovnání s širokou veřejností, přímo dotčeny, například v případě bezprostředního ohrožení vlastního zdraví a bezpečnosti nebo porušení práva, na které mají v souladu s judikaturou SDEU v důsledku údajného porušení právních předpisů v oblasti životního prostředí nárok podle právních předpisů Unie (16).

(20)

Při prokazování dostatečného veřejného zájmu by osoby z řad veřejnosti měly společně prokázat jak existenci veřejného zájmu na zachování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně lidského zdraví, uvážlivém a racionálním využívání přírodních zdrojů či boji proti změně klimatu, tak i to, že jejich žádost o přezkum je podpořena dostatečným počtem fyzických nebo právnických osob z Unie prostřednictvím sběru jejich podpisů ve fyzické nebo digitální podobě.

(21)

V zájmu zajištění účinných interních přezkumných řízení, a zejména toho, aby žádosti o přezkum, je-li třeba, splňovaly kritéria stanovená v nařízení (ES) č. 1367/2006 a vymezily klíčové skutkové okolnosti nebo právní argumenty, které mohou vyvolat věrohodné, a tedy zásadní pochybnosti ohledně posouzení, které provedl orgán nebo subjekt Unie (17), by osoby z řad veřejnosti měly být zastoupeny buď nevládní organizací působící v oblasti životního prostředí, která splňuje kritéria stanovená v nařízení (ES) č. 1367/2006, ve znění tohoto nařízení, nebo právníkem oprávněným působit jako právní zástupce před soudem členského státu.

(22)

V případě, že orgán nebo subjekt Unie obdrží více žádostí o přezkum téhož aktu nebo případu nečinnosti a tyto žádosti při jejich posouzení spojí do jediného řízení, měl by orgán nebo subjekt Unie ve své odpovědi reagovat na každou žádost individuálně. Zejména pokud je taková žádost považována za nepřípustnou z procesních důvodů nebo je-li meritorně zamítnuta, nemělo by tím být dotčeno posouzení ostatních žádostí o přezkum posuzovaných v témže řízení.

(23)

V zájmu zajištění účinného řešení případů by měly orgány a subjekty Unie důsledně usilovat o jednotné uplatňování kritérií stanovených v článku 11 nařízení (ES) č. 1367/2006.

(24)

V zájmu transparentnosti a účinného vyřizování případů by mělo být orgánům a subjektům Unie umožněno zavést on-line systémy pro přijímání žádostí o vnitřní přezkum.

(25)

Jelikož cíle tohoto nařízení, totiž stanovení podrobných pravidel o uplatňování ustanovení Aarhuské úmluvy pro orgány a subjekty Unie, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, ale spíše jej z důvodu jeho rozsahu a účinků může být dosaženo pouze na úrovni Unie, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy o Evropské unii. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje toto nařízení rámec toho, co je nezbytné pro dosažení těchto cílů.

(26)

Toto nařízení ctí základní práva a dodržuje zásady uznávané Listinou základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), zejména nutnost učinit vysokou úroveň ochrany životního prostředí součástí politik Unie (článek 37 Listiny), právo na řádnou správu (článek 41 Listiny) a právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces (článek 47 Listiny). Toto nařízení přispívá k účinnosti systému Unie pro správní a soudní přezkum, a v důsledku toho posiluje uplatňování článků 37, 41 a 47 Listiny, a přispívá tak k zásadě právního státu, která je zakotvena v článku 2 Smlouvy o Evropské unii.

(27)

Nařízení (ES) č. 1367/2006 by proto mělo být odpovídajícím způsobem změněno,