(EU, Euratom) 2020/2092Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie

(1)

Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin, což je zakotveno v článku 2 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „Smlouva o EU“). Jak je uvedeno v článku 2 Smlouvy o EU, tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.

(2)

Evropská rada ve svých závěrech ze dne 21. července 2020 konstatovala, že finanční zájmy Unie mají být chráněny v souladu s obecnými zásadami zakotvenými ve Smlouvách, a zejména s hodnotami uvedenými v článku 2 Smlouvy o EU. Rovněž zdůraznila význam ochrany finančních zájmů Unie a význam dodržování zásad právního státu.

(3)

V právním státě se veškeré veřejné pravomoci vykonávají v mezích stanovených zákonem, v souladu s hodnotami demokracie a dodržování základních práv, jež jsou uvedena v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a dalších použitelných nástrojích, a pod kontrolou nezávislých a nestranných soudů. Musí se v něm především dodržovat tyto zásady: zákonnosti (3), jejímž předpokladem je transparentní, odpovědný, demokratický a pluralitní zákonodárný proces; právní jistoty (4); zákazu svévole výkonné moci (5); účinné soudní ochrany nezávislými a nestrannými soudy, včetně přístupu ke spravedlnosti (6); a oddělení mocí (7). (8)

(4)

Kritéria pro přistoupení stanovená Evropskou radou v Kodani v roce 1993 a posílená Evropskou radou v Madridu v roce 1995 tvoří základní podmínky, jež musí kandidátská země splňovat, aby se mohla stát členským státem Unie. Nyní jsou tato kritéria zakotvena v článku 49 Smlouvy o EU.

(5)

Jakmile se kandidátská země stane členským státem, připojí se k právní struktuře spočívající na základním předpokladu, že každý členský stát sdílí se všemi ostatními členskými státy řadu společných hodnot, na nichž je Unie založena, jak je uvedeno v článku 2 Smlouvy o EU, a uznává, že s ním ostatní členské státy tyto hodnoty sdílejí. Tento předpoklad znamená a zároveň odůvodňuje existenci vzájemné důvěry členských států v uznání těchto hodnot, a tím i v dodržování unijního práva, které tyto hodnoty uplatňuje (9). Právní předpisy a postupy členských států by měly být i nadále v souladu se společnými hodnotami, na nichž je Unie založena.

(6)

I když pro hodnoty Unie neexistuje žádná hierarchie, dodržování zásad právního státu je nezbytné pro ochranu ostatních základních hodnot, na nichž je Unie založena, jako je svoboda, demokracie, rovnost a dodržování lidských práv. Dodržování zásad právního státu je svou podstatou spojeno s dodržováním demokratických zásad a základních práv. Demokracie a dodržování základních práv nemohou existovat bez dodržování zásad právního státu a naopak.

(7)

Kdykoli členské státy plní rozpočet Unie, včetně zdrojů přidělených prostřednictvím nástroje Evropské unie na podporu oživení zřízeného podle nařízení Rady (EU) 2020/2094 (10) a prostřednictvím půjček a jiných nástrojů se zárukou z rozpočtu Unie, a bez ohledu na způsob jejich plnění, je dodržování zásad právního státu základním předpokladem pro dodržení zásad řádného finančního řízení zakotvených v článku 317 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“).

(8)

Řádné finanční řízení mohou členské státy zajistit pouze tehdy, pokud orgány veřejné moci jednají v souladu s právem, pokud podvody, včetně daňových podvodů, daňových úniků, korupce, střetu zájmů nebo jiných porušení práva jsou účinně stíhány orgány pověřenými vyšetřováním a trestním stíháním, a pokud mohou být svévolná nebo protiprávní rozhodnutí orgánů veřejné moci, včetně donucovacích orgánů, předmětem účinného soudního přezkumu nezávislými soudy a Soudním dvorem Evropské unie.

(9)

Vždy by měla být zaručena nezávislost a nestrannost soudnictví a orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním by měly být schopny řádně plnit svou funkci. Soudní orgány a orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním by měly být vybaveny dostatečnými finančními a lidskými zdroji a mít k dispozici postupy, aby jednaly účinně a způsobem, jenž je v plném souladu s právem na spravedlivý proces včetně práva na obhajobu. Pravomocné rozsudky by měly být účinně vykonávány. Tyto podmínky jsou nezbytné jako minimální záruka proti nezákonným a svévolným rozhodnutím orgánů veřejné moci, která by mohla poškodit finanční zájmy Unie.

(10)

Nezávislost soudnictví zejména předpokládá, že dotčený soudní orgán je oprávněn na základě relevantních pravidel i praxe vykonávat své soudní funkce zcela samostatně, není hierarchicky vázán ani není podřízen jinému orgánu a od nikoho nepřijímá příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž je chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí. Záruky nezávislosti a nestrannosti vyžadují existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců, pokud jde o neovlivnitelnost uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitu ve vztahu k zájmům střetávajícím se ve věci.

(11)

Dodržování zásad právního státu má klíčový význam nejen pro občany Unie, ale i pro podnikatelské iniciativy, inovace, investice, hospodářskou, sociální a územní soudržnost a řádné fungování vnitřního trhu, které se budou rozvíjet nejvíce tam, kde je zaveden pevný právní a institucionální rámec.

(12)

Článek 19 Smlouvy o EU, který konkretizuje hodnotu právního státu uvedenou v článku 2 Smlouvy o EU, ukládá členským státům povinnost poskytnout účinnou soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo Unie, včetně těch oblastí, které souvisejí s plněním rozpočtu Unie. Samotná existence účinného soudního přezkumu sloužícího k zajištění dodržování unijního práva je podstatou právního státu a vyžaduje nezávislé soudy (11). Zachování nezávislosti soudů je zásadní, jak bylo potvrzeno v čl. 47 druhém pododstavci Listiny (12). To platí zejména pro soudní přezkum platnosti opatření, smluv nebo jiných nástrojů vytvářejících výdaje nebo zadlužení z veřejných zdrojů, mimo jiné v souvislosti s postupy při zadávání veřejných zakázek, které mohou být také předloženy soudu.

(13)

Existuje tedy jasný vztah mezi dodržováním zásad právního státu a efektivním plněním rozpočtu Unie v souladu se zásadami řádného finančního řízení.

(14)

Unie vyvinula řadu nástrojů a procesů na podporu právního státu a jeho uplatňování, včetně finanční podpory organizacím občanské společnosti, evropského mechanismu právního státu a srovnávacího přehledu EU o soudnictví, jakož i k zajišťování účinné reakce ze strany orgánů Unie na porušování zásad právního státu prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti a postupu podle článku 7 Smlouvy o EU. Mechanismus stanovený v tomto nařízení tyto nástroje doplňuje tím, že chrání rozpočet Unie před porušováním zásad právního státu, které ovlivňuje jeho řádné finanční řízení nebo poškozuje či ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie.

(15)

Porušování zásad právního státu, a to zejména těch, které ovlivňují řádné fungování orgánů veřejné moci a účinný soudní přezkum, mohou vážně poškodit finanční zájmy Unie. Tak je tomu v případě jednotlivých porušení zásad právního státu, a ve větší míře ještě v případě rozsáhlých porušení nebo porušení v důsledku opakujících se praktik či opomenutí ze strany orgánů veřejné moci nebo obecných opatření přijatých těmito orgány.

(16)

Identifikace porušení zásad právního státu vyžaduje důkladné kvalitativní posouzení Komisí. Toto posouzení by mělo být objektivní, nestranné a spravedlivé a mělo by přihlížet k relevantním informacím ze všech dostupných zdrojů a od uznávaných orgánů, včetně rozsudků Soudního dvora Evropské unie, zpráv Účetního dvora, výroční zprávy Komise o právním státu a srovnávacího přehledu EU o soudnictví, který poskytuje Komise, zpráv Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) a případně Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO), jakož i závěrů a doporučení relevantních mezinárodních organizací a sítí, včetně orgánů Rady Evropy, jako je Skupina států proti korupci (GRECO) při Radě Evropy nebo Benátská komise, zejména pokud jde o její seznam kritérií právního státu, a evropské sítě nejvyšších soudů a rad pro soudnictví. Za účelem vypracování důkladného kvalitativního posouzení by mohla Komise v případě potřeby konzultovat Agenturu Evropské unie pro základní práva a Benátskou komisi.

(17)

Opatření podle tohoto nařízení jsou nezbytná zejména v případech, kdy by jiné postupy stanovené v právních předpisech Unie neumožňovaly účinnější ochranu rozpočtu Unie. Finanční právní předpisy Unie a použitelná odvětvová a finanční pravidla stanoví různé možnosti ochrany rozpočtu Unie, včetně přerušení, pozastavení nebo finančních oprav v souvislosti s nesrovnalostmi nebo závažnými nedostatky v systémech řízení a kontroly. Měla by se stanovit opatření, která by měla být přijata v případě porušení zásad právního státu, a postup, který je třeba dodržet při přijímání těchto opatření. Tato opatření by měla zahrnovat pozastavení plateb a závazků, pozastavení vyplácení splátek nebo předčasné splacení půjček, snížení financování v rámci stávajících závazků a zákaz přijímat nové závazky s příjemci nebo uzavírat nové dohody o půjčkách nebo jiných nástrojích se zárukou z rozpočtu Unie.

(18)

Při stanovování opatření, která se mají přijmout, by se měla uplatnit zásada proporcionality, zejména by se mělo přihlížet k závažnosti situace, době, která uplynula od okamžiku, kdy příslušné jednání začalo, době jeho trvání a opakování, úmyslu, míře spolupráce dotčeného členského státu při ukončení porušování zásad právního státu a dopadům těchto porušení na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo finanční zájmy Unie.

(19)

Jsou-li přijímána opatření v návaznosti na porušení zásad právního státu, je zásadní řádně chránit oprávněné zájmy konečných příjemců a příjemců. Při zvažování toho, jaká opatření mají být přijata, by Komise měla brát v úvahu jejich možný dopad na konečné příjemce a příjemce. Vzhledem k tomu, že platby Komise členským státům ve sdíleném řízení jsou právně nezávislé na platbách vnitrostátních orgánů příjemcům, nemělo by se mít za to, že vhodná opatření podle tohoto nařízení ovlivňují dostupnost finančních prostředků pro platby příjemcům v souladu s platebními lhůtami stanovenými v příslušných odvětvových a finančních pravidlech. Rozhodnutí přijatá podle tohoto nařízení a povinnosti vůči konečným příjemcům nebo příjemcům stanovené v tomto nařízení jsou součástí použitelného práva Unie, pokud jde o využívání finančních prostředků ve sdíleném řízení. Členské státy, jichž se opatření týkají, by měly Komisi pravidelně podávat zprávy o plnění svých povinností vůči konečným příjemcům nebo příjemcům. Podávání zpráv o dodržování platebních povinností vůči příjemcům stanovených v příslušných odvětvových a finančních pravidlech by mělo Komisi umožnit ověřit, zda rozhodnutí podle tohoto nařízení nemají žádný přímý ani nepřímý dopad na platby, které mají být provedeny podle příslušných odvětvových a finančních pravidel.

Za účelem posílení ochrany konečných příjemců nebo příjemců by Komise měla na internetových stránkách nebo internetovém portálu poskytovat informace a pokyny a současně i vhodné nástroje k tomu, aby ji bylo možné informovat o jakémkoli porušení právní povinnosti vládních subjektů a členských států pokračovat v provádění plateb i po přijetí opatření podle tohoto nařízení. Komise by se měla těmito informacemi podrobněji zabývat, aby ověřila, zda byla dodržena příslušná pravidla, zejména článek 63, čl. 68 odst. 1 písm. b) a článek 98 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) …./…. ze dne …, kterou se stanoví společná ustanovení o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu Plus, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a finanční pravidla pro tyto fondy a Azylový a migrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a nástroj pro správu hranic a víza (13). Je-li to nezbytné k zajištění toho, aby jakákoli částka splatná vládními subjekty nebo členskými státy byla skutečně vyplacena konečným příjemcům nebo příjemcům, měla by Komise získat zpět již uskutečněné platby nebo případně provést finanční opravu snížením podpory Unie poskytnuté na program v souladu s příslušnými odvětvovými a finančními pravidly.

(20)

Za účelem zajištění jednotných podmínek k provedení tohoto nařízení a s ohledem na význam finančních účinků opatření přijímaných podle tohoto nařízení by měly být Radě, která by měla jednat na základě návrhu Komise, svěřeny prováděcí pravomoci.

(21)

Předtím, než Komise navrhne přijetí jakýchkoli opatření podle tohoto nařízení, měla by oznámit dotčenému členskému státu, proč se domnívá, že by v tomto členském státě mohlo docházet k porušování zásad právního státu. Komise by o každém takovém oznámení a jeho obsahu měla neprodleně informovat Evropský parlament a Radu. Dotčený členský stát by měl mít možnost předložit své připomínky. Komise by měla tyto připomínky zohlednit.

(22)

Při stanovování lhůt pro dotčený členský stát v souladu s tímto nařízením by Komise měla vzít v úvahu zejména množství poskytnutých a požadovaných informací, složitost relevantních skutečností a jejich posouzení, jakož i správní kapacitu dotčeného členského státu.

(23)

Pokud se Komise po analýze připomínek dotčeného členského státu domnívá, že podmínky pro přijetí opatření jsou splněny, měla by Radě předložit návrh na přijetí vhodných opatření. Rada by měla na návrh Komise přijmout vhodná opatření prostřednictvím prováděcího rozhodnutí ve lhůtě jednoho měsíce, která může být výjimečně prodloužena nejvýše o další dva měsíce. S cílem zajistit, aby Rada přijala rozhodnutí v těchto lhůtách, by Komise měla co nejvhodnějším způsobem využít svých práv podle článku 237 Smlouvy o fungování EU a jednacího řádu Rady (14).

(24)

Po přijetí jakýchkoli opatření podle tohoto nařízení by Komise měla situaci v dotčeném členském státě pravidelně sledovat. Komise by měla situaci znovu posoudit poté, co dotčený členský stát přijme nová nápravná opatření, nebo v každém případě nejpozději jeden rok od přijetí těchto opatření.

(25)

Rada by měla na návrh Komise zrušit opatření s odkladným účinkem, pokud situace, jež vedla k uložení těchto opatření, byla dostatečně napravena.

(26)

Postup přijímání a rušení opatření by měl být v souladu se zásadami objektivity, zákazu diskriminace a rovného zacházení s členskými státy a měl by být prováděn na základě nestranného přístupu založeného na důkazech. Pokud se ve výjimečných případech dotčený členský stát domnívá, že došlo k závažnému porušení uvedených zásad, může požádat předsedu Evropské rady, aby záležitost předložil na příštím zasedání Evropské rady. V těchto výjimečných případech by rozhodnutí o opatřeních nemělo být přijato, dokud Evropská rada danou záležitost neprojedná. Tento postup zpravidla netrvá déle než tři měsíce ode dne, kdy Komise předložila svůj návrh Radě.

(27)

Komise by měla Evropský parlament průběžně informovat o všech opatřeních navržených, přijatých a zrušených podle tohoto nařízení.

(28)

Komise by měla podat Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování tohoto nařízení. Při podávání zpráv Evropskému parlamentu a Radě by Komise kromě účinnosti přijatých opatření měla zvážit i celkovou účinnost postupu stanoveného v tomto nařízení a doplňkovost tohoto nástroje k ostatním nástrojům.

(29)

Tímto nařízením by neměly být dotčeny pravomoci EPPO ani povinnosti členských států, které se neúčastní posílené spolupráce zavedené nařízením Rady (EU) 2017/1939 (15),