21/2026 Sb.Sdělení Ústavního soudu o přijetí stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 ke komunální ústavní stížnosti jakožto prostředku ochrany práva na samosprávu
| Částka: | 021 | Druh předpisu: | Sdělení Ústavního soudu |
| Rozeslána dne: | 18. února 2026 | Autor předpisu: | |
| Přijato: | 17. prosince 2025 | Nabývá účinnosti: | 18. února 2026 |
| Platnost předpisu: | Ano | Pozbývá platnosti: | |
 Obsah  Tisk  Export  Skrýt přehled Celkový přehled
|
|||
Původní znění předpisu
21
SDĚLENÍ
Ústavního soudu
ze dne 17. prosince 2025
o přijetí stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-
st. 62/25 ke komunální ústavní stížnosti
jakožto prostředku ochrany práva na samosprávu
Plénum Ústavního soudu složené z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské
Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně,
Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra (soudce zpravodaj) a Daniely
Zemanové přijalo dne 17. prosince 2025 pod sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 na návrh I. senátu Ústavního
soudu podle § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve věci jeho právního názoru pro řízení
vedené pod sp. zn. I. ÚS 1259/25, který se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného
v nálezu sp. zn. I. ÚS 178/15 ze dne 8. 11. 2018,
toto stanovisko:
I. K ochraně práva na samosprávu slouží řízení o komunální ústavní stížnosti podle čl. 87
odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu. Právo na samosprávu není základním právem nebo svobodou ve smys-
lu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky.
II. Aktivní legitimaci k podání komunální stížnosti má pouze zastupitelstvo obce či kraje.
Podmínkou pro posouzení takové stížnosti je doložení, že zastupitelstvo v zákonem sta-
novené lhůtě usnesením projevilo vůli komunální stížnost podat.
Odůvodnění
I.
Stručné vymezení podstaty stanoviska
1. Plénum Ústavního soudu se v tomto stanovisku zabývá podmínkami oprávněnosti obcí
(a územních samosprávných celků obecně) jakožto navrhovatelů k podání:
a) tzv. komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky
a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu; a
b) ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona
o Ústavním soudu (tj. ústavní stížnosti „obecné“) v případě, že v ní namítají porušení své-
ho práva na samosprávu.
2. Plénum dospělo k závěru, že k ochraně práva na samosprávu slouží řízení o komunální ústavní
stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Právo na samosprávu není základním právem nebo svobodou ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d)
Ústavy. Aktivní legitimaci k podání komunální stížnosti má přitom pouze zastupitelstvo obce či
kraje. Podmínkou pro posouzení takové stížnosti je doložení, že zastupitelstvo v zákonem
stanovené lhůtě usnesením projevilo vůli komunální stížnost podat.
II.
Důvody předložení věci k přijetí stanoviska
3. První senát v řízení vedeném pod sp. zn. I. ÚS 1259/25 posuzuje ústavní stížnost statutárního
města Zlín. V řízení, které této stížnosti předcházelo, krajský soud na návrh vedlejších účastníků
rozhodl o zrušení části změny územního plánu města Zlín. Krajský soud přisvědčil námitkám
vedlejších účastníků, že napadená část změny územního plánu je nezákonná, protože město Zlín
změnou územního plánu velmi intenzivně zasáhlo do vlastnického práva vedlejších účastníků,
aniž by pro to předložilo a prokázalo důvody opřené o zákonné cíle. Nejvyšší správní soud pak
kasační stížnost města zamítl.
4. Město Zlín následně podalo tzv. komunální ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy
a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Namítá, že správní soudy nezákonně zasáhly
do jeho ústavně zaručeného práva na samosprávu. Zároveň uvádí, že pokud by Ústavní soud
dospěl k závěru o absenci aktivní legitimace města Zlín k podání komunální ústavní stížnosti, má
ji posoudit jako obecnou ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1
písm. a) zákona o Ústavním soudu.
5. Při zkoumání splnění procesních podmínek řízení dospěl soudce zpravodaj k závěru, že aktivní
legitimaci k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy má pouze zastupitelstvo.
Stěžovatel na výzvu Ústavního soudu, aby předložil usnesení zastupitelstva, z něhož by byla
patrná vůle zastupitelstva komunální stížnost podat, uvedl, že takové usnesení zastupitelstva
nemá, a požádal Ústavní soud, aby ústavní stížnost posoudil jako obecnou ústavní stížnost podle
čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Podotkl, že podle
judikatury Ústavního soudu může obec porušení práva na samosprávu namítat i v obecné
ústavní stížnosti.
6. Soudce zpravodaj a následně i první senát ale dospěl k závěru, že stěžovatel je zjevně
neoprávněným navrhovatelem ve smyslu § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, protože
mu schází aktivní legitimace jak k podání komunální ústavní stížnosti, tak k podání obecné
ústavní stížnosti. Komunální stížnost může podat jenom zastupitelstvo obce [§ 72 odst. 1
písm. b) zákona o Ústavním soudu ], jehož vůli takovou stížnost podat stěžovatel nedoložil.
Obecnou ústavní stížnost pak může podat pouze nositel základních práv a svobod, který bude
namítat porušení některého ze základních práv a svobod [viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 ze
dne 9. 11. 1999 (ST 9/16 SbNU 372)]. Stěžovatel je však městem, které namítá porušení práva
na samosprávu, aniž by namítalo porušení základního práva nebo svobody.
7. Vystupuje-li obec v postavení orgánu veřejné moci (ve vrchnostenské pozici), nositelem základ-
ních práv a svobod být podle prvního senátu nemůže [srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 2264/10 ze
dne 9. 9. 2010, III. ÚS 3108/09 ze dne 18. 3. 2010, IV. ÚS 1201/11 ze dne 16. 5. 2011, IV. ÚS
1529/12 ze dne 29. 5. 2012 (U 4/65 SbNU 675) a II. ÚS 1226/20 ze dne 21. 5. 2020]. Může být
pouze nositelem práva na samosprávu, k jehož ochraně ale podle prvního senátu slouží komu-
nální stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním
soudu.
8. Takový právní názor je však v rozporu s právním názorem vyjádřeným v nálezu sp. zn. I. ÚS
178/15 ze dne 8. 11. 2018 (N 179/91 SbNU 225), v němž se Ústavní soud zabýval obecnou
stížností obce proti územně plánovací dokumentaci kraje. Z bodu 17 tohoto nálezu výslovně
plyne, že porušení práva na samosprávu je možné namítat jak v komunální stížnosti, tak v obecné
ústavní stížnosti.
9. Ústavní soud současně již v mnoha nálezech rozhodl, že rozhodnutí správního soudu o zrušení
územního plánu či jeho části je zásahem do práva obce na samosprávu [nálezy sp. zn. IV. ÚS
938/22 ze dne 18. 8. 2023 (N 119/119 SbNU 121), bod 18; III. ÚS 709/19 ze dne 12. 5. 2020
(N 90/100 SbNU 87), bod 23; III. ÚS 3817/17 ze dne 14. 5. 2019 ve znění opravného usnesení
ze dne 23. 5. 2019 (N 78/94 SbNU 73), bod 21; I. ÚS 655/17 ze dne 9. 11. 2017 (N 207/87
SbNU 377), bod 51].
10. Pokud je ovšem zrušení územního plánu zásahem do práva obce na samosprávu a tohoto práva
se obec může domáhat i v řízení o obecné ústavní stížnosti, nelze podle prvního senátu ústavní
stížnost odmítnout jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. Podle prvního senátu
ovšem ze znění, systematiky i smyslu právní úpravy tak, jak ji vykládá jiná judikatura Ústavního
soudu, naopak vyplývá, že návrh města Zlín v nynějším řízení podaný někým zjevně
neoprávněným je.
11. První senát proto podle § 23 zákona o Ústavním soudu předložil tuto otázku k posouzení plénu.
III.
Dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu
12. Ústavní soud se nejprve ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 vyjádřil k povaze aktivní legitimace
k podání obecné ústavní stížnosti v kontextu stížnosti správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo
napadeno správní žalobou. Uvedl, že „definičním znakem pojmu ústavní stížnosti dle čl. 87
odst. 1 písm. d) Ústavy, jakož i § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, je zásah orgánu
veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Pro aktivní legitimaci k podání
ústavní stížnosti z toho vyplývá, že takto legitimován je pouze ten subjekt (fyzická a právnická
osoba), jenž disponuje způsobilostí být nositelem základních práv a svobod“.
13. Ústavní soud posléze toto stanovisko vztáhl i na ústavní stížnosti územních samosprávných
celků, které namítaly porušení práva na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy. V usnesení
sp. zn. II. ÚS 2264/10 odmítl ústavní stížnost obce, která se obecnou ústavní stížností bránila
proti rozhodnutí správních soudů o zrušení obcí vydaného opatření obecné povahy. Ústavní
soud uvedl: „§ 72 odst. 1 písm. a) taxativním způsobem vymezuje okruh osob oprávněných
podat ústavní stížnost. Definičním znakem ústavní stížnosti je tedy, podle výše citovaných
ustanovení, zásah orgánu veřejné moci do ústavním pořádkem zaručených základních práv
a svobod, přičemž k podání ústavní stížnosti je oprávněn pouze ten subjekt, jenž disponuje
způsobilostí být nositelem základních práv a svobod. Pokud osoba vystupuje v postavení orgánu
veřejné moci, takovou subjektivitou nedisponuje. Opačný přístup by znamenal popření smyslu
základních práv a svobod a fundamentálního rozdílu mezi subjektivními právy a pravomocí …
Stěžovateli jako veřejnoprávní korporaci územní samosprávy (obec) byla v rámci jeho
samosprávné působnosti svěřena pravomoc autoritativně (tedy ve vrchnostenském postavení)
rozhodovat o právech a povinnostech subjektů, které s ním v takových případech nejsou
v rovnoprávném postavení. Taková stěžovatelova rozhodnutí nezávisí na vůli subjektů, jimž jsou
adresována. Byť jde o rozhodnutí obecní samosprávy, nikoliv státní správy, neztrácí se jejich
vrchnostenský charakter, který je odůvodněn obsahem těchto aktů vydávaných za účelem plnění
veřejných úkolů. V takových případech je tak stěžovatel nadán vrchnostenským postavením
(oprávněním rozhodovat).“ S touto argumentací Ústavní soud následně také rozhodl, že obec,
vystupuje-li jako orgán veřejné moci, není nositelkou žádných základních práv nebo svobod.
Konstatoval: „Domáhá-li se stěžovatel v petitu ústavní stížnosti vyslovení porušení ,základních
práv‘ garantovaných čl. 1 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 4 odst. 4 Listiny, je třeba uvést,
že tato ustanovení ústavního pořádku žádná základní práva neobsahují. V případě ústavních
ustanovení jde o institucionální garanci územní samosprávy … Ochrany práva na samosprávu,
které garantuje Ústava jako objektivní ústavní právo ve zmíněných článcích, se ovšem lze
procesně domáhat toliko skrze tzv. komunální stížnost, kterou předvídá čl. 87 odst. 1 písm. c)
Ústavy, přičemž zákon o Ústavním soudu v § 72 odst. 1 písm. b) poskytuje aktivní legitimaci
k jejímu podání toliko zastupitelstvu obce, resp. územního samosprávného celku, jímž stěžovatel
není …“
14. Tento právní názor souhlasně aplikoval Ústavní soud také v usneseních sp. zn. III. ÚS 3108/09,
IV. ÚS 1201/11, IV. ÚS 1529/12 a II. ÚS 1226/20.
15. Hned v několika nálezech se pak Ústavní soud obecněji zabýval také povahou komunální ústavní
stížnosti. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016 (N 217/83 SbNU 421), bod 14,
uvedl: „[P]odaný návrh obsahově představuje zvláštní typ návrhu, zakotvený v čl. 87 odst. 1
písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu a označovaný jako tzv.
komunální ústavní stížnost (Kommunalbeschwerde). Tento typ řízení se v několika směrech
odlišuje od úpravy ,obecné‘ ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, a to mimo jiné
i v tom směru, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti Ústavní soud zkoumá porušení
ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě tzv. komunální ústavní
stížnosti přezkoumává Ústavní soud nejen porušení ústavně zaručeného práva na územní
samosprávu (čl. 8 Ústavy), ale i zákonnost takového zásahu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy, čímž
se přezkumný práh snižuje na hranici zákonnosti.“
16. V několika nálezech Ústavní soud také zdůraznil, že ačkoliv jsou nositelem práva na samosprávu
územní samosprávné celky (obce a kraje), aktivní legitimaci k podání komunální ústavní stížnosti
podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ve spojení s § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je
zastupitelstvo obce. Nezbytnou přílohou podání komunální ústavní stížnosti je proto výpis
z usnesení zastupitelstva dokládající vůli zastupitelstva takovou ústavní stížnost podat (např.
nálezy sp. zn. IV. ÚS 938/22, bod 17, III. ÚS 709/19, body 20 až 21; usnesení sp. zn.
Pl. ÚS 15/20 ze dne 5. 5. 2020, bod 15). Nedoložení vůle zastupitelstva směřující k podání
ústavní stížnosti vede k odmítnutí návrhu jakožto podaného někým zjevně neoprávněným (viz
např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 15/20, bod 15; a II. ÚS 3554/12 ze dne 7. 2. 2013).
17. V nálezu sp. zn. III. ÚS 3817/17 pak Ústavní soud vymezil obecné principy ohledně zásahu do
práva na samosprávu a možností jeho soudní ochrany: „21. … tvrzeným nezákonným zásahem
státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto
ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona
provedený zásah v podobě rozhodnutí či opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy) sloužící k výkonu
dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci … Tím může být rovněž rozhodnutí
správního soudu … včetně případů, kdy v důsledku postupu správního orgánu a následného
postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do
samosprávné působnosti obcí … 22. K povinnosti vyčerpat všechny prostředky nápravy je nutno
uvést, že v právním řádu není k dispozici jiný procesní prostředek, kterým by se mohl stěžovatel
domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího
v rozhodnutích správních soudů … 24. Z čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny je
dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně
zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost
ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci
decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony
o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost …
Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to
ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky
a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy), přičemž
územním samosprávným celkům je proti takovým zásahům zaručena soudní ochrana podle
čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny.“
18. Závěr, že zásahem do práva obce na samosprávu může být rozhodnutí správního soudu o zrušení
územního plánu či jeho části, Ústavní soud zopakoval v několika dalších nálezech (nálezy
sp. zn. IV. ÚS 938/22, bod 18; III. ÚS 709/19, bod 23; I. ÚS 655/17, bod 51).
19. V nálezu sp. zn. I. ÚS 178/15 Ústavní soud zamítl obecnou ústavní stížnost obce Nové
Heřminovy, která se před správními soudy domáhala zrušení části Zásad územního rozvoje
Moravskoslezského kraje z důvodu porušení práva na soudní ochranu, práva vlastnit majetek
a práva na samosprávu. Zabýval se aktivní legitimací obce a uvedl: „17. Komunální stížnost je
tedy speciálním procesním prostředkem k ochraně práva na samosprávu, který umožňuje
přezkum Ústavním soudem nejen z hlediska ústavnosti napadaných aktů, ale též z hlediska jejich
zákonnosti. Rozhodovací praxe Ústavního soudu se nicméně vyvinula v tom směru, že ústavně
zaručené právo na samosprávu je možné namítat jak v komunální stížnosti, tak v obecné ústavní
stížnosti [nálezy sp. zn. I. ÚS 2574/14 ze dne 25. 8. 2015 (N 155/78 SbNU 343) a sp. zn. II.
ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016 (N 217/83 SbNU 421)]. Postup Ústavního soudu pak závisí
především na navrhovateli a povaze uplatněných námitek. V posuzované věci Ústavní soud
neshledal zásadní důvody, pro které by se od této dosavadní praxe měl odchýlit, námitky
stěžovatelky tedy posoudil jako námitky obecné ústavní stížnosti.“
20. Pokud jde o nálezy citované v bodě 17 nálezu sp. zn. I. ÚS 178/15, z nichž Ústavní soud dovodil
uvedený judikaturní vývoj, je nutno uvést následující. Nálezem sp. zn. II. ÚS 2200/15 sice
Ústavní soud shledal porušení práva na samosprávu, avšak na podkladě komunální ústavní
stížnosti, nikoliv obecné ústavní stížnosti (viz bod 14 nálezu sp. zn. II. ÚS 2200/15). V druhém
odkazovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 2574/14 pak Ústavní soud shledal porušení práva města
Frenštát pod Radhoštěm na samosprávu ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel usnesení zastupitelstva nedoložil, podal
obecnou ústavní stížnost a Ústavní soud věc i takto posuzoval. Obec v řízení vystupovala
v nevrchnostenském postavení, šlo o soukromoprávní spor o zaplacení smluvní pokuty z kupní
smlouvy.
21. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2765/20 ze dne 7. 4. 2022 (N 46/111 SbNU 211) pak Ústavní soud
právní názor z nálezu ve věci obce Nové Heřminovy (sp. zn. I. ÚS 178/15) zopakoval v bodě 15.
Řízení se však od řízení sp. zn. I. ÚS 178/15 odlišovalo tím, že obec Ústí výslovně uvedla, že
v rozsahu, v němž namítá porušení práva na samosprávu, podává komunální stížnost ve smyslu
čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Stěžovatelka
současně doložila výpis z usnesení zastupitelstva, z nějž plynula vůle komunální ústavní stížnost
podat.
22. V nálezu sp. zn. I. ÚS 4178/18 ze dne 2. 4. 2019 (N 53/93 SbNU 203) Ústavní soud odmítl
ústavní stížnost města Strakonice, které podalo komunální ústavní stížnost proti rozhodnutí
krajského soudu, který prohlásil volby do obecního zastupitelstva za neplatné. Ústavní soud
uvedl: „60. V nyní posuzované věci se na Ústavní soud s komunální ústavní stížností obrátilo
přímo město Strakonice jako územně samosprávný celek, který ale není oprávněn podat
komunální ústavní stížnost podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, protože
aktivní legitimace k takovému návrhu přísluší pouze zastupitelstvu jako jeho orgánu ve smyslu
čl. 87 odst. 1 písm. c) a čl. 88 odst. 1 Ústavy. Zároveň není důvod posoudit tuto komunální
stížnost jako ústavní stížnost obecnou, neboť město Strakonice zjevně nebylo účastníkem řízení
před krajským soudem … 61. Ze stejných důvodů není oprávněna podat komunální ústavní
stížnost ani Rada města Strakonice. Rada města Strakonice přitom není – na rozdíl od města
Strakonice – ani nositelkou ústavně zaručeného práva na samosprávu (bod 71 nálezu sp. zn.
III. ÚS 3673/14) …“
23. Lze tedy shrnout, že rozhodovací praxe Ústavního soudu není jednotná v posuzování, v jakém
typu řízení a za jakých podmínek se územní samosprávné celky či jejich orgány mohou domáhat
ochrany svého práva na samosprávu. Ačkoliv ze stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 plyne, že
podat obecnou ústavní stížnost je oprávněn pouze nositel základních práv a svobod, jímž
nemůže být subjekt vykonávající veřejnou moc, některé pozdější nálezy zároveň připouštějí, že se
obecnou ústavní stížností mohou obce či kraje domáhat ochrany také svého práva na
samosprávu (či dokonce jen tohoto práva), a to aniž by musely dokládat vůli zastupitelstva
ústavní stížnost podat. Současně několik nálezů uvádí, že zásahem do práva na samosprávu je
např. rozhodnutí správního soudu o zrušení územního plánu (či jeho části), který obec schvaluje
ve vrchnostenském postavení. V rozhodovací praxi lze také nalézt právní názor, že rozdíl mezi
komunální ústavní stížností a obecnou ústavní stížností tkví pouze v referenčním rámci
přezkumu – komunální stížnost umožňuje přezkum Ústavním soudem nejen z hlediska
ústavnosti napadaných aktů, ale též z hlediska jejich zákonnosti.
IV.
Vlastní odůvodnění stanoviska
24. Plénum Ústavního soudu v tomto stanovisku vyjasňuje podmínky pro podání ústavní stížnosti
obcí (a územních samosprávných celků obecně), které namítají porušení svého práva na
samosprávu. Nejprve se věnuje podmínkám pro podání obecné ústavní stížnosti podle čl. 87
odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Následně shrnuje
podmínky pro podání komunální stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1
písm. b) zákona o Ústavním soudu.
25. Podle čl. 87 odst. 1 Ústavy Ústavní soud rozhoduje: „c) o ústavní stížnosti orgánů územní
samosprávy proti nezákonnému zásahu státu, d) o ústavní stížnosti proti pravomocnému
rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv
a svobod“.
26. Podle § 72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou ústavní stížnost oprávněny podat: „a) fyzická
nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným
rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné
moci (dále jen ,zásah orgánu veřejné moci‘) bylo porušeno její základní právo nebo svoboda
zaručené ústavním pořádkem (dále jen ,ústavně zaručené základní právo nebo svoboda‘),
b) zastupitelstvo obce nebo vyššího územního samosprávného celku (dále jen ,územní
samosprávný celek‘) podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem
státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu.“
IV.1.
Podmínky pro podání obecné ústavní stížnosti
podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy,
pokud stěžovatel namítá porušení práva na samosprávu
27. Obecnou ústavní stížnost je podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona
o Ústavním soudu oprávněn podat pouze takový subjekt, který je způsobilý být nositelem
základních práv a svobod. Nositelem základních práv a svobod mohou být nejen fyzické osoby,
ale v případě některých práv, jejichž povaha to připouští, také právnické osoby. To platí také
o právnických osobách veřejného práva potud, pokud vystupují v majetkové (fiskální) sféře či
v oblasti zabezpečování některých veřejných služeb. Takovou právnickou osobou veřejného
práva může být v určitých situacích typicky obec, kraj či stát [ten ovšem se značnými
teoretickými problémy, srov. odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové k nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 20/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 127/82 SbNU 61)]. V těchto situacích se veřejnoprávní
korporace podle ustálené judikatury Ústavního soudu mohou proti porušení některých
základních práv bránit ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1
písm. a) zákona o Ústavním soudu. S ohledem na znění i účel uvedených ustanovení je však třeba
aktivní legitimaci veřejnoprávních korporací vykládat restriktivně.
28. Vystupují-li naopak tyto subjekty (tedy obec, kraj či stát) skrze své orgány ve vrchnostenské
pozici jako nositelé veřejné moci, nemají žádná subjektivní práva, ale jen pravomoci (resp.
kompetence). Svými orgány autoritativně rozhodují o právech a povinnostech jednotlivců
a nejsou a ani nemohou být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Proto v takové
situaci ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona
o Ústavním soudu podat nemohou; byly by zjevně neoprávněnými navrhovateli (viz stanovisko
sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 a následná usnesení sp. zn. II. ÚS 2264/10, III. ÚS 3108/09 či II. ÚS
1226/20, která uvedený závěr vztáhla i na rozhodování obce v samostatné působnosti).
29. Výkonem veřejné moci je také výkon samosprávy (Filip, J. a Svatoň, J. Státověda. Wolters
Kluwer, 2011, s. 308). Ústavní garance územní samosprávy se nachází v čl. 8 Ústavy, na který
navazuje hlava sedmá Ústavy. V rámci ní čl. 100 odst. 1 definuje územní samosprávné celky –
obce a kraje (k nimž se řadí také hlavní město Praha) – jako územní společenství, která mají právo
na samosprávu. Nositeli práva na samosprávu jsou tedy územní samosprávné celky. Následující
čl. 101 odst. 4 dovoluje státu zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen
vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Z judikatury Ústavního
soudu navíc vyplývá, že i zákonné zásahy do práva na samosprávu musí být (s ohledem na
ústavní základ práva na samosprávu) přiměřené sledovaným cílům [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/21 ze
dne 12. 3. 2025 ve znění opravného usnesení ze dne 26. 3. 2025 (104/2025 Sb.), bod 91; či
Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.), body 82 a 98].
30. Jak už bylo naznačeno, veřejná správa – a tedy také samospráva – své úkoly plní veřejnoprávními
i soukromoprávními formami (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. C. H. Beck,
2016, s. 119, marg. č. 224). Územní samosprávný celek může jednat soukromoprávně
v majetkové (fiskální) sféře či v oblasti zabezpečování některých veřejných služeb (srov.
Hendrych, op. cit., tamtéž). V těchto případech budou obce či kraje vystupovat
v nevrchnostenském postavení vůči jiným účastníkům právních vztahů a mohou být nositelem
některých základních práv, jejichž povaha to připouští (typicky práva vlastnit majetek či práva na
soudní ochranu).
31. Bude-li obec či kraj soukromoprávními formami spravovat a hospodařit s vlastním majetkem či
zabezpečovat některé veřejné služby, bude obvykle vykonávat také právo na samosprávu ve
smyslu čl. 100 Ústavy (srov. také čl. 101 odst. 3 Ústavy). Nejde však o výkon základního práva ve
smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Články 8, 100 a 101 Ústavy žádná základní práva
neobsahují. Obsahují objektivní ústavní garance samosprávy, včetně Ústavou zaručeného práva
na samosprávu, nikoliv však základní právo nebo svobodu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d)
Ústavy (k tomuto rozlišení srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 2264/10 a také Kühn. Z. Kapitola II. In:
Kühn, Z., Kratochvíl, J., Kmec, J., Kosař, D. a kol. Listina základních práv a svobod: velký
komentář. Leges, 2022, s. 57).
32. Ústavní garance samosprávy může v řízení o obecné ústavní stížnosti obce namítající porušení
nějakého základního práva nebo svobody fungovat jako objektivní ústavně chráněný princip
(podobně jako např. princip horizontální dělby moci – viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 23/24 ze
dne 11. 9. 2024, kde Ústavní soud shledal porušení práva stěžovatele na soudní ochranu podle
čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 1 a čl. 95 odst. 1 Ústavy). Shledá-li tedy Ústavní soud
porušení základního práva nebo svobody, může současně vyslovit také porušení jiné normy
ústavního pořádku (viz § 82 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Je však třeba zopakovat, že
uvedené závěry o možnosti obce či kraje podat obecnou ústavní stížnost platí jen v případech,
kdy nevystupují ve vrchnostenském postavení.
33. Veřejnoprávní formy činnosti obcí a krajů naopak spočívají ve vrchnostenském působení na
adresáty veřejných práv a povinností. Orgán územní samosprávy tedy v mezích své kompetence
může např. vydávat individuální rozhodnutí, obecně závazné vyhlášky nebo opatření obecné
povahy. V takovém případě však, jak už bylo řečeno, obce, kraje ani jejich orgány nejsou
nositelem základních práv a svobod a ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72
odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu podat nemohou. Mohou však podat zvláštní typ
ústavní stížnosti – komunální ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.
IV.2.
Podmínky pro podání komunální ústavní stížnosti
podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy
34. K ochraně práva obce či kraje na samosprávu podle čl. 100 Ústavy slouží komunální ústavní
stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
35. Tohoto práva se územní samosprávný celek může domáhat jak v případech, kdy vystupuje
v soukromoprávních vztazích, tak v případech, kdy vystupuje jako nositel veřejné moci
v samostatné působnosti. Jak Ústavní soud uvedl, právo na samosprávu může být zasaženo např.
i rozhodnutím správního soudu o zrušení územního plánu (či jeho části), který obec schvaluje ve
vrchnostenském postavení a spadá do její samostatné působnosti (nálezy sp. zn. IV. ÚS 938/22,
bod 18; III. ÚS 709/19, bod 23; III. ÚS 3817/17, bod 21; I. ÚS 655/17, bod 51).
36. Ústava v čl. 87 odst. 1 písm. c) označuje „orgán“ územní samosprávy jako subjekt aktivně
legitimovaný k podání návrhu. Zákon o Ústavním soudu pak v § 72 odst. 1 písm. b) specifikuje,
že takovým „orgánem“ územní samosprávy je zastupitelstvo obce či kraje. Zákonodárce byl
zřejmě veden úvahou, že v českém modelu samosprávy je to právě zastupitelstvo územního
samosprávného celku, které je orgánem rozhodujícím ve věcech samostatné působnosti, tj. ve
sféře práva územního samosprávného celku na samosprávu, k jehož ochraně komunální stížnost
slouží (srov. Langášek, T. Čl. 87. Kompetence Ústavního soudu. In: Rychetský, P., Langášek, T.,
Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář.
Wolters Kluwer, 2015, s. 849 a násl.).
37. Zastupitelstvo je kolektivní orgán, který svou vůli projevuje usnesením. Nezbytnou podmínkou
pro posouzení komunální ústavní stížnosti je tak doklad o tom, že zastupitelstvo v zákonem
stanovené lhůtě usnesením projevilo vůli komunální stížnost podat. Jestliže stěžovatel ani na
výzvu Ústavního soudu nedoloží vůli zastupitelstva komunální stížnost v zákonem stanovené
lhůtě podat, je to důvod pro odmítnutí návrhu pro neodstraněné vady podle § 43 odst. 1
písm. a) zákona o Ústavním soudu (nálezy sp. zn. IV. ÚS 938/22, bod 17, III. ÚS 709/19, body
20 a 21; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 15/20, bod 15; či II. ÚS 3554/12).
38. Ústavní soud posuzuje podání podle obsahu. Důvodem k odmítnutí komunální ústavní
stížnosti tedy nemůže být jen nesprávné označení navrhovatele. Doloží-li navrhovatel vůli
zastupitelstva komunální stížnost v zákonem stanovené lhůtě podat, Ústavní soud ji posoudí
jako komunální stížnost podanou zastupitelstvem (jak fakticky učinil i v nálezu sp. zn. IV.
ÚS 938/22).
39. Ústavní soud na tomto místě upozorňuje, že podmínky aktivní legitimace pro podání
komunální ústavní stížnosti v řízení vyplývají z Ústavy a zákona o Ústavním soudu. Ústavní
soud není vázán úpravou účastenství v řízení před správními soudy (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009-120, bod 46, podle kterého je v řízení
o zrušení územního plánu odpůrkyní obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo).
40. Podle právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. I. ÚS 178/15 se lze práva na samosprávu
domáhat i v řízení o obecné ústavní stížnosti, přičemž rozdíl oproti komunální stížnosti tkví
zejména v referenčním rámci přezkumu. Zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti Ústavní
soud posuzuje pouze ústavnost, v řízení o komunální stížnosti také zákonnost zásahu státu.
Postup Ústavního soudu pak podle tohoto nálezu závisí především na navrhovateli a povaze
uplatněných námitek.
41. Podle pléna Ústavního soudu však takový výklad popírá smysl institutu komunální ústavní
stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Rozhodnutí ústavodárce oddělit tyto dva typy
ústavní stížnosti (resp. dva typy kompetence Ústavního soudu) musí mít při interpretaci
význam. Rozumný význam tohoto rozdělení spočívá v tom, že zatímco čl. 87 odst. 1 písm. d)
Ústavy slouží k ochraně základních práv a svobod osob, kompetence Ústavního soudu podle
čl. 87 odst. 1 písm. c) cílí právě na ochranu jiného ústavně chráněného práva (tj. nikoliv
základního), tedy specifického práva územních samosprávných celků na samosprávu.
42. Rozdíl v referenčním rámci přezkumu (tj. ústavní pořádek vs. zákon) v případě práva na
samosprávu nedává smysl s ohledem na čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle kterého může stát zasahovat
do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem
stanoveným zákonem. Smyslem stanovení této podmínky je zamezit potenciálním zásahům
především moci výkonné do činnosti územních samosprávných celků bez zákonné opory, tedy
bez určitého vyvažování ze strany moci zákonodárné [nálezy sp. zn. II. ÚS 2200/15, body 16
a 17; a IV. ÚS 331/02 ze dne 30. 9. 2002 (N 113/27 SbNU 245); viz také Podhrázký M. In:
Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1404].
43. Jinými slovy, Ústava zapovídá zásah do činnosti obcí a krajů, který není v souladu se zákonem.
Každé posouzení ústavnosti zásahu do práva na samosprávu tak současně vyžaduje posouzení
zákonnosti takového zásahu.
44. Ústava a zákon o Ústavním soudu tedy odlišují komunální ústavní stížnost a obecnou ústavní
stížnost a stanovují specifické podmínky aktivní legitimace pro podání jednoho či druhého typu
návrhu. Tomu odporuje situace, ke které vede nález sp. zn. I. ÚS 178/15 ve věci, z níž vzešlo toto
stanovisko. Obec, která nedisponuje usnesením zastupitelstva vyjadřujícím jeho vůli komunální
stížnost podat, by podle přístupu zvoleného v tomto nálezu mohla místo toho prostřednictvím
starosty podat s totožnou argumentací obecnou ústavní stížnost. Referenční rámec pro přezkum
by byl – jak je vysvětleno výše – stejný. Takové procesní vyústění je v rozporu s výslovným
zněním, účelem i systematikou čl. 87 odst. 1 Ústavy a § 72 odst. 1 a § 82 zákona o Ústavním
soudu, jak je v jiných nálezech vykládá judikatura Ústavního soudu.
V.
Závěr
45. Z uvedených důvodů plénum Ústavního soudu překonává právní názor vyslovený dříve v nálezu
sp. zn. I. ÚS 178/15. Dospívá k následujícím třem klíčovým závěrům:
46. Za prvé, k ochraně práva na samosprávu slouží řízení o komunální ústavní stížnosti podle čl. 87
odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Právo na samosprávu
není základním právem nebo svobodou ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
47. Za druhé, obecnou ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a)
zákona o Ústavním soudu je oprávněn podat pouze takový subjekt, jenž je způsobilý být
nositelem základních práv a svobod. Takovým subjektem územní samosprávný celek vystupující
skrze své orgány ve vrchnostenské pozici není. Vystupuje-li obec či kraj v nevrchnostenském
postavení, může být nositelem některých základních práv, jejichž povaha to připouští. V řízení
o ústavní stížnosti může Ústavní soud shledat porušení také ústavní garance samosprávy jako
ústavně chráněného principu, shledá-li současně porušení základního práva nebo svobody ve
smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
48. Za třetí, aktivní legitimaci k podání komunální stížnosti má pouze zastupitelstvo obce či kraje.
Podmínkou pro posouzení takové stížnosti je doklad o tom, že zastupitelstvo v zákonem
stanovené lhůtě usnesením projevilo vůli komunální stížnost podat. Takovým dokladem bude
typicky výpis z usnesení zastupitelstva.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Baxa v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, zaujali ke stanovisku pléna soudci Zdeněk Kühn, Pavel Šámal a Daniela Zemanová.
Zavřít