Účelem poplatku za ukládání odpadů na skládce, ať již podle starého, tak podle nového zákona o odpadech, je motivovat ke snižování tvorby odpadu. Tento poplatek je účelovou a nenávratnou peněžitou dávkou, jejímž uhrazením vzniká ekvivalentní protiplnění v podobě možnosti ukládat odpad na skládce (rozsudek NSS ze dne 19. 3. 2015 čj. 4 As 218/2014-58, Skládka odpadů Lověšice, body 28 a 29).

Poplatek za ukládání odpadů na skládky se skládal ze dvou složek. Základní složka poplatku se platila za uložení odpadu, za uložení nebezpečného odpadu se dále platila riziková složka (§ 46 odst. 1 starého zákona o odpadech).

Příjemcem poplatku byly obce a Státní fond životního prostředí. Poplatek byl příjmem obce, na jejímž katastrálním území se skládka nacházela, a fondu, který s ním dále nakládal ve smyslu zákona č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky (§ 46 odst. 3 starého zákona o odpadech).

Příjmem obce byla základní složka poplatku. Naopak riziková složka poplatku byla příjmem Státního fondu životního prostředí. Výši sazby základní a rizikové složky poplatku stanovila příloha č. 6 k starému zákonu o odpadech (§ 48 téhož zákona).

Poplatníkem poplatku byl původce odpadu (§ 45 odst. 1 starého zákona o odpadech). Původcem odpadu byla právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejichž činnosti vznikají odpady, nebo právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, které provádějí úpravu odpadů nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna povahy nebo složení odpadů, a dále obec od okamžiku, kdy nepodnikající fyzická osoba odpad odloží na místě k tomu určeném; obec se současně stala vlastníkem tohoto odpadu [§ 4 odst. 1 písm. x) starého zákona o odpadech].

Pokud byla původcem odpadu obec a ukládala odpad na skládku, která je na jejím katastrálním území, nevybírala se od této obce základní složka poplatku (§ 46 odst. 4 téhož zákona).

Poplatek platil i ten původce, který byl sám provozovatelem skládky a tato skládka byla na jeho vlastním pozemku (§ 45 odst. 2 téhož zákona).

Důležitou výjimku, o kterou v nynější věci jde, stanovil § 45 odst. 3. Podle něj se poplatky neplatily za ukládání odpadů jako technologického materiálu na zajištění skládky za účelem technického zabezpečení skládky v souladu se schváleným projektem a provozním řádem skládky. Technologickým materiálem nebyl odpad, který je ukládán nad rámec projektu určujícího nezbytné množství. Ministerstvo životního prostředí mělo stanovit prováděcím právním předpisem požadavky na ukládání odpadů jako technologického materiálu na zajištění skládky včetně procentuálního omezení pro ukládání odpadů jako technologického materiálu. S účinností novely č. 229/2014 Sb. od 1. 1. 2015 se v zákoně výslovně uvádělo, že celkové množství odpadů uložených na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky, za které se neplatí poplatek, může dosahovat maximální výše 20 % celkové hmotnosti odpadů uložených na skládku v daném kalendářním roce (§ 45 odst. 3 starého zákona o odpadech, jehož finální znění bylo účinné od 1. 10. 2015 až do 31. 12. 2020). Důvodem přijetí této úpravy bylo masivní zneužívání předchozího znění výluky podle § 45 odst. 3, kde v samotném textu zákona žádná podobná procentuální limitace nebyla (srov. k tomu např. stenozáznam z jednání Senátu ze dne 27. 8. 2014).

Poplatek od původce odpadu vybíral provozovatel skládky při uložení odpadů na skládku. Provozovatel skládky potvrdil původci vybrání poplatku. Provozovatel skládky odváděl vybrané poplatky příjemci poplatku vždy k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce a současně ho informoval o dlužných poplatcích (§ 46 odst. 2 starého zákona o odpadech). V praxi je však sběr a svoz odpadků zajišťován svozovými společnostmi, které náklady na poplatek zahrnují do cenotvorby za své služby - obce a podnikatelé tak poplatek ve skutečnosti platí zprostředkovaně skrze svozové společnosti. (Důvodová zpráva k sněmovnímu tisku 676/0, vládní návrh zákona o odpadech, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, VIII. volební období 2017-2021, příloha: Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA), s. 123).

Provozovatel skládky v souvislosti s poplatkovými povinnostmi musel vybírat poplatky za uložení odpadů na skládku a odvádět je příjemci poplatku. Aby příjemci měli přehled, zda původci plní svoji poplatkovou povinnost, zákon ukládal provozovateli skládky informační povinnost, konkrétně informovat oprávněné příjemce o dlužnících [§ 21 odst. 1 písm. d) starého zákona o odpadech].

Poplatková povinnost vznikala původcům odpadu přímo ze zákona, a to již v okamžiku uložení odpadu na skládku. Rovněž výjimka z této povinnosti plynula přímo ze zákona (viz shora cit. § 45 odst. 3 téhož zákona). Provozovatel skládky tyto poplatky pouze vybíral [§ 21 písm. d) téhož zákona]. Jinými slovy, provozovatel skládky si sice sám vybíral, který odpad využije na technické zabezpečení skládky, ale to, že za uložení takového odpadu nevzniká poplatková povinnost, stanovil zákon a nebylo právem provozovatele o tom autoritativně rozhodovat vůči jednotlivým původcům odpadu. Provozovatel neměl při výběru poplatků vrchnostenské postavení (rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2023 čj. 1 As 11/2022-94, AVE CZ, body 29 a 30).

Zákon sankcionoval porušení povinnosti zaplatit poplatek jak u původce odpadu, tak u provozovatele skládky. Pokud původce nezaplatil poplatek ve stanovené výši, uložil mu povinnost zaplatit poplatek krajský úřad, který vydal souhlas k provozování skládky, rozhodnutím na návrh příjemce poplatku (§ 46 odst. 2 starého zákona o odpadech). Kontrolu placení poplatků u provozovatele skládky prováděla obec a krajský úřad, na jejichž katastrálním území ležela skládka (§ 46 odst. 5 téhož zákona).

Pokud provozovatel skládky neodvedl obci nebo Státnímu fondu životního prostředí vybraný poplatek ve stanovené lhůtě, uložil mu povinnost zaplatit poplatek krajský úřad, který vydal souhlas k provozování skládky, rozhodnutím, na návrh příjemce poplatku. Za neodvedený poplatek se platil úrok z prodlení ve výši 0,5 promile ze zadržené částky denně. Úrok z prodlení byl příjmem obce. Poplatky a úrok z prodlení vymáhal příslušný správce daně podle katastrálního území, na kterém je skládka umístěna (§ 47 starého zákona o odpadech).

Provozovatel skládky měl v poplatkové soustavě v oblasti odpadového hospodářství zvláštní postavení. Poplatky vybíral ve prospěch jejich příjemců. Provozovatel skládky byl pouze jakýmsi mezičlánkem, který vybrané poplatky odváděl jejich příjemci, tj. obci nebo Státnímu fondu životního prostředí. I poplatky vybrané později, než při uložení odpadu na skládku, byl provozovatel skládky povinen odvést příjemci poplatku v souladu s § 46 odst. 2 starého zákona o odpadech k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce poté, co poplatek fakticky vybral (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2016 č. j. 2 As 8/2016-32, Ekoservis Ralsko, nebo rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2012, čj. 9 Ca 209/2009-40, č. 2807/2013 Sb. NSS).

Pokud původce odpadu řádně nezaplatil poplatek za ukládání odpadu na skládce, nepřešla jeho platební povinnost na provozovatele skládky; ten byl ale v takovém případě povinen informovat příjemce poplatku o dlužných poplatcích. Provozovatel neměl povinnost odvést poplatek, který nebyl původcem uhrazen. Pokud provozovatel skládky umožnil uložení odpadu na skládce, ale původce odpadu nezaplatil poplatek, provozovatel se dopustil přestupku. Správní orgán měl jednak na návrh příjemce poplatku vyměřit původci odpadu (§ 46 odst. 2 starého zákona) dlužný poplatek, jednak uložit provozovateli skládky sankci, protože v okamžiku uložení odpadu nevybral poplatek (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2012, čj. 9 Ca 209/2009-40, č. 2807/2013 Sb. NSS).

Provozovatel skládky odpovídal veřejnoprávně (do 30. 6. 2017 šlo o správní delikt provozovatele, od 1. 7. 2017 o přestupek) nejenom pokud porušil povinnost vybrat poplatek při uložení odpadu na skládce, ale též pokud porušil povinnost odvést vybraný poplatek oprávněnému příjemci nebo informovat příjemce o dlužných částkách (§ 66 odst. 5 starého zákona o odpadech).

Předtím, než Ústavní soud posoudí ústavnost § 155 odst. 4 zákona o odpadech, musí přihlédnout k tomu, k jakému výsledku vlastně zákonodárce nynější (velmi nezvyklou) úpravou směřoval.

Záměr historického zákonodárce lze dovozovat především z důvodové zprávy, parlamentních rozprav a historického kontextu přijetí zákona.

Jak již Ústavní soud vysvětlil výše, § 155 odst. 4 (podobně jako § 155 odst. 5) se do výsledné podoby zákona o odpadech dostal na základě pozměňovacího návrhu. Obsahově shodné pozměňovací návrhy podali dva poslanci, nejprve Antonín Staněk, poté Jan Zahradník. Zatímco prvně zmíněný návrh neuspěl v hospodářském výboru Poslanecké sněmovny, návrh druhého poslance se stal základem pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení garančního výboru pro životní prostředí č. 119 z 26. schůze konané dne 29. 4. 2020 (pod bodem č. 15), který posléze Poslanecká sněmovna (i přes nesouhlas Senátu) přijala.

Poslanci i senátoři mezi návrhy poslanců Staňka a Zahradníka nijak nerozlišovali, což plyne z průběhu projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně i Senátu. Později přijatý pozměňovací návrh, byť formálně přišel z návrhu poslance Zahradníka, tak poslanci i senátoři dále běžně nazývali návrhem poslance Staňka (takto poslanec František Elfmark v průběhu druhého čtení, a poslankyně Dana Balcarová, která během projednávání návrhu zákona vráceného Senátem stejný návrh kritizuje jako návrh poslance Staňka) i poslance Zahradníka (takto poslankyně Jana Krutáková, která v průběhu třetího čtení kritizovala návrh poslance Zahradníka).

Protože poslanci nijak nerozlišovali mezi oběma pozměňovacími návrhy, Ústavní soud dále přihlédne k záměru obou poslanců, kteří předložili obsahově zcela totožné pozměňovací návrhy. Souhlas s jejich argumentací lze usuzovat z toho, že tento návrh ve výsledku získal podporu většiny tehdejší Poslanecké sněmovny.

Pozměňovací návrhy obou poslanců vyšly z toho, že dosavadní zákonná úprava poplatku za ukládání odpadu byla nejasná a potřebuje upřesnění. Pozměňovací návrh poslance Staňka byl odůvodněn, zjednodušeně řečeno, tak, že jde o zpřesnění rozsahu poplatkové povinnosti původce odpadu k poplatku za ukládání odpadu podle ustanovení § 45 odst. 1 starého zákona o odpadech, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti vládního návrhu zákona o odpadech. Upozorňovalo se tu na obtížnost určení přesného rozsahu poplatkové povinnosti původce odpadu po novele č. 229/2014 Sb., účinné od 1. 1. 2015, na to, že této novele nebyly až do 31. 12. 2016 přizpůsobeny prováděcí právní předpisy a na právní nejistotu provozovatelů skládek i jednotlivých původců odpadu: Navržená úprava přechodných ustanovení vládního návrhu zákona o odpadech tak staví pro původce odpadů i provozovatele skládky najisto, že v případě, kdy v souladu s integrovaným povolením a provozním řádem skládky využíval provozovatel skládky k tomu určené odpady přijaté na skládce od původců odpadu na terénní úpravy či výrobu výrobků či odpady jiným způsobem využíval za konkrétním vymezeným účelem na skládce namísto jiných materiálů, které nejsou odpady, nelze takovou činnost považovat za odstraňování odpadů. V takových případech pak ani nemohla vzniknout původcům odpadu poplatková povinnost k poplatku za ukládání odpadů podle zákona o odpadech.

Jako interpretující či vyjasňující dosavadní právní úpravu chápal svůj (textem totožný) návrh též poslanec Zahradník. Podle něj se pravidlo v § 155 odst. 4 a 5 týká materiálů, které byly řádně v souladu s integrovaným povolením a provozním řádem skládky na skládku uloženy a byly využity jako technické zabezpečení té skládky na vybudování hrází, cest, zpevnění svahů a jako takové nebyly v minulosti zpoplatněny. Věc je taková, že nyní třeba město Čáslav chce vymoci zpětně vyplacení těchto jaksi domnělých poplatků zpátky. Ale nebyly to odpady, byly to materiály na technické zabezpečení skládky. V tom je meritum věci. Nejvyšší správní soud několikrát takovéto snahy již zamítl.

Smyslem zákona tedy bylo zjevně poskytnout závazný (autentický) výklad staré právní úpravy před účinností nového zákona, a to v podobě intertemporální normy obsažené v novém zákoně. Poslanec Zahradník dokonce přímo označil věc, na kterou se snažil nově formulovaným pravidlem zpětně dosáhnout (pohledávky města Čáslav v souvislosti s tamní skládkou - viz předchozí bod). Jak však Ústavní soud obsáhle vysvětlil výše, takovéto interpretativní zákony jsou již z povahy věci pravě retroaktivní (body 48 násl. shora), a proto též zásadně neústavní (srov. bod 50 in fine shora). Ústavní soud stručně zdůrazňuje, že pokus zákonodárce provést závazný výklad zákona do minulosti je v právním státu zásadně nepřípustný. Zatímco moc zákonodárná vytváří právní normy s účinky do budoucnosti, moc soudní význam platných právních norem nalézá - a to nevyhnutelně s účinky do minulosti.

Demokratický právní stát poskytuje zákonodárci legitimitu v čase. Demokratická odpovědnost Parlamentu se vztahuje k přítomnosti a budoucnosti. Legislativní rozhodnutí přijatá Parlamentem v minulosti mají svou vlastní demokratickou legitimitu. Historický kontext legitimity nelze jednoduše eliminovat retroaktivním přístupem současného zákonodárce. Zákon odvozuje pro minulost svou demokratickou legitimitu výhradně z kontextu tehdejšího rozhodování, nikoli z kontextu současného. I na základě principu demokracie proto musí zasahování zákonodárce do v minulosti uzavřených stavů zůstat výjimkou. Tento zákaz rozhodně nelze obcházet interpretativními zákony (podobně v bodě 49 shora cit. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu 1 BvL 5/08, bod 54).

Ústavní soud nyní přechází k posouzení otázky, zda je model, který zvolil zákonodárce v § 155 odst. 4 zákona o odpadech, protiústavní.

Nárok příjemce na úhradu poplatku vznikal na základě složené právní skutečnosti, což činí použití standardních pravidel o pravé či nepravé retroaktivitě na § 155 odst. 4 zákona o odpadech poněkud komplikovanější.

Právo na úhradu poplatku vzniklo příjemci okamžikem uložení odpadu na skládku. K tomuto okamžiku vznikla původci poplatková povinnost, kterou plnil vůči provozovateli skládky jako platebnímu místu. Ústavní soud opakuje, že provozovatel vybíral poplatky ve prospěch příjemce a dále je měl povinnost příjemci odvést. Poplatková povinnost vznikla přímo na základě zákona, nebylo proto třeba žádného rozhodnutí. Příjemce poplatku se mohl domáhat u krajského úřadu uložení povinnosti zaplatit poplatek jak proti původci, tak proti provozovateli (pokud provozovateli původce poplatek uhradil a provozovatel jej přesto příjemci neodvedl). Rozhodnutí krajského úřadu bylo čistě deklaratorní.

Věc však byla dále komplikována tím, že poplatková výluka pro odpady uložené na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky (za které se neplatil poplatek) mohla být finálně určitelná až na sklonku kalendářního roku, neboť zákon omezoval tuto výluku v maximální výši 20 % celkové hmotnosti odpadů uložených na skládku v daném kalendářním roce (viz bod 63 shora). Teprve na sklonku každého kalendářního roku tak provozovatel měl možnost vědět, kolik vlastně činí 20 % celkové hmotnosti odpadů, za které se neplatil poplatek.

U všech odpadů uložených až do konce roku 2020 se tak právní skutečnosti v úplnosti staly v době účinnosti starého zákona o odpadech (uložení odpadu na skládku a v ten samý okamžik vzniklé právo obce na úhradu poplatku; na sklonku každého kalendářního roku určitelná výjimka pro odpady uložené na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky). Takto nastalé právní skutečnosti založily právní účinky opět podle starého zákona o odpadech (právo příjemce poplatku na jeho uhrazení, kterého se mohl dle okolností domáhat buď po původci, anebo po provozovateli skládky). Rovněž sankce za porušení povinnosti původce odpadu či provozovatele skládky byla časově ukotvena k okamžiku, kdy byl odpad uložen a současně měl být poplatek vybrán.

Ústavní soud tedy uzavírá, že § 155 odst. 4 zákona o odpadech fakticky zrušil placení části poplatku ("... původce odpadu neplatí poplatek za ukládání odpadu podle § 45 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.") vůči původci, který odpad na skládku uložil za platnosti starého zákona o odpadech, tedy nejpozději do konce roku 2020. Zákonodárce zrušil zpětně již vzniklé poplatkové povinnosti, tj. zrušil právní následky založené právními skutečnostmi, které se v úplnosti staly v době účinnosti starého zákona.

Nový zákon v § 155 odst. 4 zjevně míří do minulosti, neboť říká, že původce neměl poplatek platit podle úpravy před účinností nového zákona. Napadené ustanovení se nemohlo použít na žádné nové skutečnosti vznikající od účinnosti nového zákona (na ty se použila již nová úprava poplatkové povinnosti podle nového zákona), směřovalo jen a pouze do minulosti. Zákonodárce se zjevně snažil poskytnout závazný výklad starého zákona o odpadech do minulosti [viz část (b) shora]. Zatímco ještě k 31. 12. 2020 měl příjemce poplatku nárok na úhradu poplatku, následující den mu nový zákon řekl, že žádný takový nárok nemá a vlastně ani nikdy neměl. Je dokonce možné (pro vznik práva příjemce na úhradu poplatku to však nehraje žádnou roli, neboť toto právo vzniklo již uložením odpadu na skládku), že původci či provozovateli byla povinnost zaplatit poplatek uložena před rokem 2021 též správním rozhodnutím. Pokud tedy § 155 odst. 4 zákona o odpadech říká, že se část tam uvedeného poplatku podle starého zákona neplatí, zjevně míří k tomu, že neměla být placena podle starého zákona před rokem 2021.

Takovýto výklad je sice v souladu s textem napadeného ustanovení a se záměrem historického zákonodárce (viz shora uvedené parlamentní debaty), je však zjevně excesivní, protože v podstatě ex post facto říká, že právní skutečnosti, které se udály před rokem 2021 v souladu se starým právem (např. placení a odvody poplatků, platební výměry apod.), se vlastně udály v rozporu s právem.

Nyní přezkoumávanou normu tak lze (navzdory vůli historického zákonodárce) vyložit i jinak, tedy jako prominutí platby poplatku těm, kteří k prvnímu dni účinnosti nového zákona o odpadech poplatek neuhradili. Takovéto prominutí by nastalo ke dni účinnosti nového zákona o odpadech, tedy k 1. 1. 2021. Posouzení ústavnosti takto vyloženého zákona se pak bude logicky lišit v závislosti na tom, zda byl poplatek odpuštěn ve vztahu k obci, či ve vztahu ke Státnímu fondu životního prostředí.

Základní složka poplatku za uložení odpadu byla příjmem obce, na jejímž katastrálním území skládka leží (§ 48 odst. 1 starého zákona o odpadech, více k tomu body 58 a 59 shora). Ústavní soud předesílá, že si je vědom, že vztah mezi obcí jako příjemcem poplatku, a provozovatelem skládky, respektive původcem odpadu, je vztahem veřejnoprávním. Nejde ovšem o vztah mezi státem či jeho orgánem a poplatníkem (jako je tomu u odvodu poplatku Státnímu fondu životního prostředí).

Obec není a nikdy nebyla státem či jeho orgánem. Místní samospráva je nezastupitelnou složkou demokratického právního státu. Garance práva územních samosprávných celků na samosprávu je klíčovou složkou vertikální dělby moci a jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy. Právo mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu představuje samotný ústavní základ práva na samosprávu. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Třeba zdůraznit, že zákonné zásahy do práva na samosprávu musí - s ohledem na ústavní základ práva na samosprávu - obstát v testu proporcionality [shodně nález ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329) - Dluhová brzda veřejných rozpočtů aneb hospodaření územních samosprávných celků, body 82 a 98].

Prominutí poplatku počínaje účinností nového zákona by bylo lze hodnotit jako nepravou retroaktivitu, která je obecně přípustná. V nynějším případě však třeba zdůraznit, že zákonodárcův zásah mířil na existující majetková práva obcí, odňal jim část jejich pohledávek. Takovýto zásah je velmi intenzivní, musel by být proto opodstatněn vskutku naléhavým veřejným zájmem (srov. bod 42 shora). Na druhé misce pomyslných vah tu totiž leží nikoli pravomoci státu, ale majetková práva obcí. Ta jsou ústavně chráněná, jak Ústavní soud právě vysvětlil.

Obcím, které byly příjemci poplatku, podle staré právní úpravy vzniklo před rokem 2021 právo na úhradu poplatku. Právě uvedené má zásadní dopady pro legitimní očekávání obcí jako příjemců poplatku a ochranu jejich důvěry v objektivní právo. Za prominutím části poplatků počínaje 1. 1. 2021 nestojí žádné legitimní důvody, které by Ústavní soud mohl zvážit. Cíl, který napadenou úpravou zákonodárce sledoval (vyložit starou a zrušenou právní úpravu s účinky do minulosti, zde dokonce s cílem ovlivnit konkrétní běžící spory), je sám o sobě protiústavní a v tomto ohledu, ve vztahu k subjektu jinému než je stát sám, nehodný jakékoli ochrany. Ústavní soud tu tedy nemá vlastně co poměřovat, protože na přijetí napadené právní úpravy žádný legitimní zájem nebyl.

Ani u původců odpadů či provozovatelů skládek se nemohla před rokem 2021 vytvořit důvěra hodná ústavní ochrany v budoucí přijetí nyní napadeného § 155 odst. 4 zákona o odpadech. Toto pravidlo bylo totiž od okamžiku schválení v Poslanecké sněmovně v září 2020 (ale vlastně i předtím, již od léta 2020) terčem ostré kritiky pro jeho protiústavnost. Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně právě s návrhem na vypuštění tohoto ustanovení pro jeho protiústavnost (a též pravidla v § 155 odst. 5). Nejistota, zda návrh zákona o odpadech projde právě v tomto znění, trvala až do počátku prosince 2020 (více k tomu část VI. shora). A třeba dodat, že navrhovatelka napadla ústavnost nové úpravy již v březnu 2021, čímž dále oslabila legitimní očekávání beneficientů nové právní úpravy.

Naproti tomu hodna ústavní ochrany je zklamaná důvěra obcí v trvající vymahatelnost jejich existujících práv. V potaz třeba vzít též to, že nyní jde o legitimní očekávání v podobě majetkového nároku.

Legitimní očekávání v podobě jasného a specifikovaného majetkového nároku je přitom tam, kde existuje rozumné a legitimní očekávání nabytí majetku. Aby bylo očekávání legitimní, je nutné, aby bylo založeno zákonným ustanovením nebo právním aktem vztahujícím se k dotčenému majetkovému zájmu. Vždy je třeba posoudit, zda okolnosti případu jako celek zakládají u stěžovatele nárok na věcný zájem chráněný článkem 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (rozsudky ESLP ze dne 27. 5. 2010 Saghinadze a ostatní proti Gruzii, č. 18768/05, § 103; ze dne 15. 11. 2016 Keriman Tekin a ostatní proti Turecku, č. 22035/10, § 41; ze dne 7. 9. 2021 Sakskoburggotski a Chrobok proti Bulharsku, č. 38948/10 a 8954/17, § 177 a § 178; ze dne 18. 11. 2021 Ahmadova proti Ázerbajdžánu, č. 9437/12, § 28; případně rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 12. 2016 Béláné Nagy proti Maďarsku, č. 53080/13, § 77 až § 79).

Není pochyb, že obce měly legitimní očekávání ohledně takových poplatků, které jim nebyly odvedeny jen v důsledku porušení starého zákona o odpadech. Není podstatné, že výpočet přesné výše poplatku mohl být sporný s ohledem na to, že obce neměly přesné informace o rozsahu uložených odpadů. V takovém případě to byli provozovatelé skládek, kteří porušili své zákonné povinnosti a řádně obce neinformovali.

Zákon, který ze dne na den prominul část poplatků vzniklých před rokem 2021, tak bez jakéhokoli legitimního důvodu odňal obcím existující právo na úhradu části poplatku. Ústavní soud opakuje, že obcím vzniklo právo na poplatek již v okamžiku uložení odpadu na skládku, přičemž složená právní skutečnost byla završena na konci každého kalendářního roku (nejpozději tedy 31. 12. 2020), to pro uplatnění 20 % výjimky provozovatelem skládky pro odpady uložené na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky v daném kalendářním roce (§ 45 odst. 3 starého zákona o odpadech).

I pokud tedy Ústavní soud vyloží napadený § 155 odst. 4 zákona o odpadech jen jako prominutí dosud neuhrazených poplatků, taková právní úprava v žádném případě nemůže obstát. Jde o neústavní nepravou retroaktivitu (retrospektivu), kdy zákon bez legitimního důvodu, zato s okamžitou účinností a bez jakýchkoli dalších podmínek, odňal obcím jejich existující majetková práva.

Majetkové nároky obcí na základní složku poplatku je třeba ochránit, v tomto ohledu je vskutku napadená úprava k tíži obcí jako subjektů odlišných od státu či jeho orgánů. Jinak tomu ale je u povinnosti odvádět rizikovou složku poplatku, která je příjmem Státního fondu životního prostředí České republiky.

Státní fond životního prostředí České republiky byl zřízen zákonem o Státním fondu životního prostředí České republiky, jako jiná státní organizace. Rozsah činnosti vymezuje statut fondu. Správcem fondu je Ministerstvo životního prostředí (§ 1 téhož zákona).

Ústavní soud výše vyložil § 155 odst. 4 zákona o odpadech restriktivně tak, že zákon tímto ustanovením prominul placení ještě nezaplaceného poplatku (viz bod 89 shora). Otázka, zda zákonodárce promine poplatek, který je příjmem státu či jeho orgánů, je politické rozhodnutí Parlamentu, samozřejmě za podmínky, že se tak stalo bez porušení norem ústavního pořádku (takovéto prominutí například nesmí být diskriminační, zákonodárce nesmí při jeho přijetí porušit pravidla legislativního procesu chráněná ústavním pořádkem apod.). Jinak ale není na Ústavním soudu, aby hodnotil vhodnost takovéhoto kroku zákonodárce. Toto posouzení náleží do kompetence demokraticky zvoleného zákonodárce. Pokud by k němu Ústavní soud přistoupil, vstupoval by do pole jednotlivých politik, jejichž racionalitu nelze z hlediska ústavnosti dost dobře hodnotit [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.) - Daňový balíček pro rok 2020, bod 100, s citací starší judikatury].

Navrhovatelka kritizuje, že zrušení poplatkové povinnosti ohrozí ústavně chráněné zájmy životního prostředí, neboť se fakticky vyprazdňují prostředky státu v oblasti odpadového hospodářství. Zákonodárce má však velmi široké pole úvahy, jakým způsobem bude chránit životní prostředí. Totéž platí pro nastavení daňové či poplatkové politiky. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že nemůže přezkoumávat souladnost daňové politiky s ostatními politikami státu, neboť by se ocitl na tenkém ledě ne vždy průkazných analýz. Je to právě zákonodárce, komu přísluší posoudit výsledky těchto analýz, vyvodit z nich politické konsekvence a zvážit případnou vhodnost a nezbytnost daňové úpravy. Jsou to členové zákonodárného sboru, kteří za případný neúspěch zvoleného řešení nesou politickou odpovědnost (opět nález Pl. ÚS 87/20, bod 100).

Podobně se k pozitivním závazkům smluvních států chránit životy a zdraví v oblasti odpadového hospodářství staví též Evropský soud pro lidská práva. Ten také státu přiznává velmi široký prostor uvážení, jak základní práva ochránit. Soud chránící základní práva by měl zakročit jen při zjevném excesu (srov. k povinnostem státu na úseku odpadů pilotní rozsudek ESLP ze dne 30. 1. 2025 Cannavacciuolo a další proti Itálii, č. 51567/14, § 381, § 396).

Navrhovatelce a vládě lze přisvědčit v tom, že napadená ustanovení jistým způsobem skutečně zvýhodňují ty subjekty, které v minulosti neodvedly za příslušnou část (technicky využitelného) odpadu poplatek či nevytvořily finanční rezervu (navrhovatelka v této souvislosti hovoří o legalizaci postupu nepoctivých subjektů). To samo jej však nečiní rozporným s ústavním pořádkem. Nejde totiž o ústavně nepřípustné odlišné zacházení (čl. 1 Listiny) ani o protiústavní diskriminaci, resp. o rozlišování subjektů na základě některého ze zakázaných kritérií (čl. 3 odst. 1 Listiny). Ústavní soud uznává, že přechodná pravidla jsou v tomto ohledu mimořádně nešťastná, protože vskutku zvýhodňují neplatiče před osobami poctivě dodržujícími zákonné povinnosti, ani to však není samo o sobě důvodem pro vyslovení protiústavnosti napadené úpravy (ve vztahu ke státu).

Starý zákon o odpadech stanovil povinnost provozovatelů skládky vytvářet finanční rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu. Vytváření finanční rezervy představuje povinné zajišťovací opatření, které má zabránit neprovedení sanace skládky z důvodu platební neschopnosti jejího provozovatele (Jančářová, I. Právo životního prostředí: zvláštní část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2015, s. 472). Není totiž vyloučeno, že provozovatel skládky se dostane do špatné hospodářské situace, která mu znemožní řádně ukončit provoz skládky. Finanční rezerva má za cíl, aby náklady spojené s koncem skládky byly alespoň v nezbytné míře pokryty. Jinak řečeno, zákonná povinnost tvorby finanční rezervy má předejít situacím, kdy finanční náklady spojené s ukončením provozování skládky ponesou daňoví poplatníci, resp. veřejné rozpočty, a to v plné výši.

Zajišťovací účel finanční rezervy potvrdila s odkazem na důvodovou zprávu ke starému zákonu o odpadech též judikatura správních soudů. Podle Nejvyššího správního soudu je tato rezerva vytvářena proto, aby byly v průběhu provozu skládky získány a soustředěny finanční prostředky na zabezpečení její rekultivace a asanace po ukončení provozu skládky. Proces rekultivace a asanace přitom zahrnuje celé skládkové těleso, tedy i odpad ukládaný jako technologický materiál na zajištění skládky. Jestliže tento odpadní materiál jakožto součást skládkového tělesa podléhá procesu rekultivace, logicky je třeba i jeho množství zahrnout do výpočtu finanční rezervy. (rozsudek NSS ze dne 7. 10. 2020 čj. 7 As 54/2019-88, č. 4098/2021 Sb. NSS, AVE CZ, bod 31).

Peněžní prostředky této rezervy se ukládaly na zvláštní účet v bance. Prostředky finanční rezervy nemohly být předmětem nařízení a provedení výkonu rozhodnutí, ani zahrnuty do majetkové podstaty provozovatele skládky, majitele skládky nebo jejich právních nástupců (§ 49 starého zákona o odpadech). Peněžní prostředky vytvářené finanční rezervy převáděl provozovatel skládky na zvláštní vázaný účet vždy k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce (§ 50 odst. 3 starého zákona o odpadech). Zákon stanovil též podmínky čerpání rezervy a výši této rezervy (§ 51 tamtéž).

Rovněž porušení povinnosti vytvářet finanční rezervu bylo postižitelné jako správní delikt, respektive počínaje 1. 7. 2017 jako přestupek.

Pravá retroaktivita pravidla obsaženého v § 155 odst. 5 zákona o odpadech je evidentní, neboť toto pravidlo nebylo možno použít jinak než retroaktivně, s účinky před účinností nového zákona (1. 1. 2021). Pokud totiž zákonodárce s účinností od 1. 1. 2021 stanovil, že za odpady podle § 155 odst. 4 provozovatel skládky nevytváří finanční rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu podle § 49 odst. 1 a § 51 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, je jasné, že toto pravidlo nenormuje lidské chování do budoucna, ale naopak říká, co mělo být po právu v minulosti. Jde o snahu zákonodárce závazně určit správný výklad starého práva, tedy o snahu vytvořit pro minulost závazné (interpretativní) pravidlo v novém zákoně. To je s ohledem na shora uvedené ústavně nepřijatelné, jde o pravou retroaktivitu.

Na druhou stranu v úzce vymezených případech může pravě retroaktivní právní úprava ústavně obstát. Jak již Ústavní soud výše uzavřel, pokud taková právní úprava je ku prospěchu určitých osob a současně nejde přímo k tíži žádného jednotlivce nebo právnické osoby, je ústavně přípustná (bod 47 shora). Ustanovení § 155 odst. 5 zákona o odpadech tyto podmínky splňuje.

Protože však jsou v nynějším případě v sázce ústavně chráněné hodnoty ochrany životního prostředí (čl. 7 Ústavy), respektive právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny), zvážil Ústavní soud, zda snad nelze dovodit zákaz pravé retroaktivity s ohledem na jiné ústavně chráněné hodnoty či práva.

Argumentuje-li navrhovatelka principem znečišťovatel platí, nejde o princip českého ústavního práva, který by sám o sobě zakládal pro Ústavní soud referenční kritérium přezkumu ústavnosti zákonů (byť tento princip jistě může být použit při výkladu jiných ústavních principů, v českém ústavním pořádku obsažených). Je na státu, který dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství (čl. 7 Ústavy), aby zajistil, že nebude zasaženo do jádra práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Zda k tomuto využije nástroje ekonomické (včetně uplatnění principu znečišťovatel platí), nebo nástroje jiné (či jejich vzájemnou kombinaci), je věcí politiky určované Parlamentem a vládou. Zde se Ústavní soud musí zdržet zásahu do politických úvah. Podpůrně lze ostatně odkázat též na právo EU, které sice zásadu znečišťovatel platí uvádí mezi politikami EU v oblasti životního prostředí (čl. 191 odst. 2 prvního podstavce Smlouvy o fungování EU), v praxi ale ponechává členským státům poměrně široké uvážení, jak ochrany životního prostředí i naplnění této zásady dosáhnout (rozsudek SDEU ze dne 25. 2. 2010, C-172/08, Pontina Ambiente, body 36 až 38).

Za jádro práva na příznivé životní prostředí Ústavní soud označil závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka [nález ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.) - K omezení účasti tzv. ekologických spolků ve správních řízeních, bod 89].

V nynějším případě jde o zpětné zrušení povinnosti vytvářet rezervu k části odpadů. Ovšem jen v důsledku napadených ustanovení (dopadajících pouze na úzce vymezenou část odpadů na skládce v první fázi provozu skládky, se kterými je nakládáno po právu na základě integrovaného povolení) a při existenci dalších možností státu k ochraně životního prostředí nemohlo dojít v důsledku retroaktivity (zpětného zrušení povinnosti utvářet finanční rezervu) k zásahu do podstaty práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Z povahy rezervy plyne, že její případná (ne)dostatečnost se projeví až v budoucnu - při likvidaci a sanaci skládky. Až v té době se také může projevit i případný negativní dopad § 155 odst. 5 zákona o odpadech. Čím déle času do té doby uplyne, tím méně se tento dopad projeví, protože tím déle se budou rezervy tvořit podle právní úpravy nové. Bude pak na státu, aby při naplňování své ústavní povinnosti dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství využil dostupné nástroje a politiky tak, aby dopady napadeného ustanovení v budoucnu korigoval.

Vláda jako vedlejší účastník řízení namítá, že napadená zákonná ustanovení neprošla odbornou debatou a jsou nevhodná. Překvapivost změny přechodných ustanovení v průběhu parlamentního projednávání je sice ze shora uvedeného patrná, ani to však samo o sobě nemůže založit protiústavnost. Ústavní soud není oprávněn korigovat politiku odpadového hospodářství pouze z toho důvodu, že ji například nepovažuje za nejlepší možnou, tím méně je pak oprávněn za jiné ústavní orgány domýšlet, jak by měla být právní úprava optimálně nastavena [přiměřeně srov. nález ze dne 26. 4. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 49/18 (N 51/111 SbNU 260; 171/2022 Sb.) - Ústavnost financování poskytování zdravotní péče, body 122 a 129].

Vládě (srov. bod 21 shora) lze přisvědčit, že § 155 odst. 5 zákona o odpadech vytváří (podobně jako § 155 odst. 4 téhož zákona) řadu interpretačně složitých otázek a je celkově formulován vadně a podivně. Není však úkolem Ústavního soudu odstraňovat z právního řádu každé problematicky či vadně formulované zákonné ustanovení. Jak Ústavní soud v jiném kontextu zdůraznil, jeho pravomocí není zrušit takovou právní úpravu, kterou shledává nedokonalou, nedostatečnou, neefektivní či objektivně vadnou (Pl. ÚS 49/18, bod 129). To je případ i nyní posuzovaného návrhu na zrušení § 155 odst. 5 zákona o odpadech. Bude úkolem orgánů moci výkonné a obecných soudů, aby tímto nálezem nezrušená ustanovení zákona o odpadech ústavně souladně vyložily.